浙江省城市社区公益性养老服务项目评估现状研究

徐玉泽 丁昕

浙江理工大学法政学院

一、研究背景及意义

浙江省老龄工作委员会办公室发布的《关于2015年浙江省老年人口状况和老龄事业发展状况》显示，截至2015年末，浙江省60岁及以上老年人口984.03万人，占总人口的20.19%。而在老年人口总数中，又有15.84%的老年人是80岁及以上高龄老人。老年人口的增加使得各种老年服务的需求快速增长，大大促进了浙江省城市社区公益性养老服务的发展。在该类项目数量大幅增加的同时，其质量却是参差不齐的。因此必须采取一定的筛选方式，选出相对较好的项目，通过投资优质项目的方式来提升资金的有效利用率。项目评估作为一种广泛采用的筛选与监督方式在该问题上也能够发挥很大的作用。

项目评估是目前可见的、比较有用的一种项目监督管理方式。项目评估是通过对一个项目进行多次的、全面的监督反馈，结合项目实际成果对项目进行评价的管理方式。好的项目评估可以准确地反映出项目的开展进度及完成状况，有时还会涉及到项目的社会影响，可以全面呈现一个项目的实际效果。但与其他项目不同，社区公益性养老服务项目在项目评估方面除了针对社区养老这类专门的服务类别之外，还有两个非常特殊的方面使得其评估与其他项目评估相区别。首先是其公益性，此类项目作为政府购买服务的一种，其投资方与受益方是不同的，这就使得此类评估很难像众多盈利性项目一样投资方可以切身的感受到项目的实际成果进而帮助对项目的评价。此类项目中，投资方只能通过实地调查的方式对项目效果进行测量，而实际测量结果的准确性由于受到实际测量水平与主观能动性的制约而变得难以保证。这就提高了该类项目的评估难度。其次是此类项目的低成本特点，社区公益性养老服务项目由于一般是在社区中进行，项目额度普遍不会高于几万元，几千几百元的一个项目也是非常常见，这就导致此类项目中不可能投入过多的成本去进行评估，进一步提高了此类评估的评估难度。

因此，了解现有评估模式及其发展状况，研究其优劣势，综合分析，以期攻克前文所提到的两个难题。争取做到能够在资金并不充裕的情况下完成对社区公益性养老服务项目的评估。

二、核心概念界定

（一）城市社区

社区研究最早开始于德国社会学家滕尼斯，他将社区定义为“社区是一个生活共同体，在这个生活共同体中，人与人的关系是一种关系密切、互帮互助、富有人情味的且具有共同信仰和风俗习惯的社会关系团体。这里所说的人际关系它并不是社会分工的结果，而是在传统的地缘、血缘以及文化中自然而然产生的”。而在滕尼斯之后也有许多国内外学者如罗伯特·帕克、郑杭生等人曾对社区的概念作出过定义，但这些定义基本都可以总结为四个社区的基本要素，即：第一，占据一定的地理区域；第二，拥有一定的人口数量；第三，居民间存在着一个动态的社会互动过程；第四，居民间有着一定的独特文化或共同意识。

而城市社区概念是相对于农村社区而言的（部分学者也将城镇社区单独出来，此处不作区分）。通常而言，城市社区相较于农村社区有着更为集中的人口，规模较大且结构复杂，而且大多数居民从事的都是非农业的工商业及其他生产活动。这是本文中城市社区的主要特点，而目前社区公益性养老服务也主要是在城市社区中开展的。

（二）公益性养老服务项目

根据国际上公认的人口老龄化社会的标准(60岁以上老年人口达到人口总数的10%或者65岁以上老年人口占7%以上),我国早就已经步入人口老龄化社会，而本研究针对的人群也是老年人口，但是由于目前公认的有两个界定老年人的标准：60岁和65岁。由于多数人退休之后虽然年纪并不是非常大，但却已经与老年人的生活无异，我们根据中国目前人们退休年龄还普遍达不到65岁，多在60岁左右或者更早的现状，决定将本研究中的老人界定为60岁以上的男性以及55岁以上的女性城市社区居民。

根据美国印第安纳大学慈善研究中心的定义，公益指的是个人或者组织基于价值观来实现公共利益的志愿行动。有必要强调的是，公益性的活动并不等于免费的活动。

总的来说，本研究的研究对象“公益性养老服务项目”指的是由城市社区中个人或组织负责的对在城市社区中生活的60岁以上男性以及55岁以上女性开展的具有公益性质的保障其基本生活以及提高其生活质量的养老服务项目。

（三）城市公益性养老服务项目主要分类

近年来，随着老龄化趋势的加重以及地区经济状况的不同，养老项目呈现多样化的特点，种类繁多。

1.从服务场所上来看，主要在老人家中、社区服务场所、社区机构等地。前两种养老项目均可通过提供膳食供应、医疗护理、日常生活照料、康复保健、精神慰藉、文化娱乐、交通接送等进行服务，但不提供夜间集中住宿服务。而社区机构的养老服务（如养老院）则为老人提供全日制集中住宿和照护服务，一般民营机构养老项目不属于公益性养老服务，但若机构通过承包政府购买服务或社区的项目，则可将其视为公益项目。

2.从服务对象上来分，又可以分为失能老人照护项目、失智老人照护项目、失独老人照护项目、独居老人照护项目以及普通老人关照服务项目等。对不同情况的老人提供不同类型的服务项目是十分必要的，可以具有针对性地提供更专业、更贴心的服务。就此，浙江省不同地区（杭州的萧山爱心医院、宁波的“寻智吧”、嘉兴的“南湖家苑”等）都有了相应的服务项目，完善了对该类群体的照料和看护。

3.从服务内容上来分，可分为住宿服务项目、家庭关系协调服务项目、精神慰藉服务项目、康复服务项目、文娱服务项目、托管服务项目等。比较有代表性的是杭州市西湖区心聆护航心理中心承接的老年人精神健康关怀服务项目、嘉兴市南湖街道枫杨社区金晚霞工作室承接的“快乐运动•健康晚年”关爱老年人项目则属于文体服务项目、丽水市的丽水颐养院日间照料中心等。

三、社区公益性养老服务项目评估意义

对于公益性项目的评估是监督项目运行、客观评价项目资金利用、检验项目的服务成果的一种有效手段。所以，对社区公益性养老服务项目进行评估是十分必要的。

1.监督项目运行。对社区公益性养老服务项目进行评估有利于对项目前期、中期、后期的运行过程进行监督。评估一方面能及时反馈信息，比较全面地掌握项目的实施情况和效果，以便适时调整。另一方面，能对项目开展过程中的各个主体进行监督（例如社区社会组织、社工机构、社区工作人员），促使其提供有效的养老服务。

2.客观评价项目资金利用。对社区公益性养老服务项目进行评估有利于客观地评价公益性养老服务项目资金利用是否合理、有效。评估能有效把握项目的投入与产出，在项目运行时提高资金资源的利用率，避免资源浪费或错位。

3.检验项目的服务成果。对社区公益性养老服务项目进行评估有利于科学地检验项目实施最终效果。评估能从项目成果是否符合服务的标准、质量、数量，受众群体对项目实施的满意度，项目开展产生的社会影响等方面进行客观评价。在评估的同时，促进项目实施者自觉履行义务，以及项目的保质保量完成。

四、浙江省社区公益性养老服务项目评估现状研究方法

本研究采取定性研究的研究方法，通过对浙江省内几个比较具有代表性的地区：杭州、宁波、嘉兴、丽水等地区的政府工作人员、社区社会组织工作人员和社区老人进行问卷调查和访谈，结合所搜集到的文献资料，描述和解释社区社会组织发展状况。并在研究现有评估方式的基础上，分析现有评估方式的优劣势，进而提出一定的评估方式的改进办法。通过以上一系列调查研究，最终得出目前浙江省公益性养老服务项目评估的现状，以及提出一定相对应的可能的改进措施。

五、浙江省社区公益性养老服务项目评估现状

（一）地区差异巨大

浙江省虽然是我国的一个沿海经济大省，但地区经济发展还是存在比较大的差异的。另外也受到老龄化程度不同，城市发展模式差异等因素影响，浙江省各地区之间在社区公益性养老服务事业的规模和水平上有着很大差距，所以在此类项目评估的方式上出现了巨大的地区差异。

以丽水为代表的经济水平相对较差，社区公益性养老服务起步相对较晚的地区，目前在此类项目评估方面几乎是一片空白。虽然政府中有该领域的负责人，可大多为非专业人士，对评估的方式方法知之甚少。在这些地区此类评估多是由政府审核评估，没有专业的第三方介入，由于政府的能力是有限的，这样的评估专业性难以保证。

以宁波为代表的经济水平与社区公益性养老事业都发展得不错的部分地区，虽然有着良好的社区公益性养老服务项目评估的发展基础，但目前这些地区缺乏一个科学合理的评估体系，并且没有像许多其他同水平地区一样开始发展第三方评估机构，提高评估的专业性。

以杭州为代表的经济发展水平较好、社区公益性养老事业发展也比较好的地区和以嘉兴为代表的经济水平一般、社会组织和社区公益性养老事业发展都非常不错的地区，社区公益性养老服务发展都有着非常好的政策支持，政府都相对比较重视该项事业的发展。因此在社区公益性养老服务评估方面也走在了浙江省的前列。目前这些地区都已经开始大量引入专业的像杭州至善第三方评估机构这样的社会组织来代替政府进行项目评估，有效提高了评估的专业性。

（二）评估专业性不足

社区公益性养老服务项目评估的专业性不足目前主要体现在评估体系专业性不足和评估人员专业性不足。专业性不足的问题严重制约着评估的效果，即不能通过评估测量项目的质量而只能凭借一些笼统的数据或者直观的感觉来评判一个项目的好坏，这样的评估是无效的，也就容易造成资源的浪费。

1.评估体系专业性不足

首先，比较有代表性的宁波的评估就是特别重视资金的管理，而对于实际项目效果，尤其是项目受众的反馈是相对轻视的。这样的评估体系虽然能够确保资金的使用不出差错，却未必能够真正的提高项目质量。

其次，很多现行的社区公益性养老服务项目评估指标体系是参照或者直接照搬一些盈利性的养老服务项目的评估方式，甚至有的地区对于公益性与盈利性的项目不加区分。这样的处理方式造成很多根本不是公益性项目应有的功能的评估指标被纳入评估，而很多公益性项目的优点却没有体现出来，很难客观地判定出项目质量的。

另外，目前评估主要还是在项目开始前和项目结束后进行的，很多虽然有中期评估的评估也只是走走过场，较形式。充分的前期评估可以确保项目准备充足，考察项目的可行性，有利于资金投入到更有用的项目中去。而做好后期评估可以审核项目的完成情况，评定项目质量，能把控资金，提升项目质量。但目前很多地区忽视，或者没有力量去做中期评估（或过程评估）。

最后，部分评估仅仅重视项目中容易被量化、易于通过数字表现出的部分，即把社区公益性养老服务项目做出了点“政绩工程”的味道。这也就违背了做社区公益性养老服务的初衷，没能真正的造福于民。

2.从业人员专业性不足

从业人员的专业性不足体现在评估体系制定者专业性不足与评估方案执行者专业性不足这两个方面。前者与上文所提到的评估体系专业性不足是有因果关系的。因为制定者没有足够的专业性，导致其没有能力甚至没有意识去建立一个科学完整的评估体系。另一方面，由于政府的能力是有限的，不可能面面俱到，仅仅依靠为数不多政府工作人员是难以使评估具有非常高的专业性的。因此现在很多地区施行的主要依靠政府力量来做的社区公益性养老服务项目评估很难做出非常好的效果。当然，杭州、嘉兴等地已经开始了第三方评估机构进入该领域的实践，取得了不错的效果，是目前比较先进的一种评估模式。

3.忽视养老服务特殊性

社区公益性养老服务项目具有其特殊性，不管是从服务对象老年群体，还是从多元的服务形式来看，都与其他项目差异巨大，需要与之想适应的评估体系来进行评估。老年人群体因为受教育水平、身体机能、角色转换等因素的影响，产生多样的需求状况，亟待满足。然而，浙江省现行的社区公益性养老服务项目评估方式多过于注重硬件设施的建设评估，例如“宁波市城市社区居家养老服务工作体系评估指标表”考核五项指标中四项指标都注重硬件设施的建设。

对于老年人实际需求满足的评估是目前现行体系中所缺少的。实际操作中，老年人沟通障碍、精神慰藉程度难以量化等问题困扰评估体系的建立，所以大多数体系都忽视了其特殊性，直接采用一般的量化标准来评估。

六、浙江省社区公益性养老服务项目评估可能的改进方式

（一）引入第三方评估机制

无论是在评估体系的制定方面，还是在评估的执行方面，政府都不应该大包大揽，而是应该交给专业做该类评估的第三方评估机构。因为社区公益性养老服务项目评估不同于很多其他可以将一个比较完善的评估体系推广的评估，其具有需求导向的特点，面对受众的不同需求，导致并不能完全采用相同的评估体系。将评估体系制定与评估执行一起通过政府购买服务的方式外包给社会组织，即第三方评估机构，这些社会组织有充足的人力物力来设计针对性的评估体系。同时这些社会组织也可以聘用社会调查评估方面的专业人员来进行评估，这样就可以大大提升评估的专业性，提升评估质量。

老板娘剔着她的指甲柔声道：“老黄你小点声，别吓着大伙儿，你来抢钱，戴我给你们做的驴皮面具不好吗？个个弄得凶神恶煞，像跳大神，好歹他们都是我的客人啊！”她声音不高，老黄却听得进去，与她熟识既久，憋出来的恶气稍泄，火焰山一变为绕指柔。

但是目前省内绝大多数地区都没有足够多的从事社区公益性养老服务项目评估的第三方评估机构，数量的不足导致该行业内并不能形成较为充分的竞争，也就很难保证评估质量。因此要想引入第三方评估机构，首先要做的就是第三方评估机构的培育。在培育出一批第三方评估机构之后，行业内进行充分竞争，留下比较好的一部分成为为政府提供评估服务的主力，才能发挥出第三方评估的优势，促进浙江省老年服务的发展。

（二）重视中期评估

前文已经提到目前很多评估都存在过程评估缺失的问题。项目进度不受监管就又给了项目执行方敷衍了事的机会，很多是要分阶段进行才会产生良好效果的项目，如果被放在短时间内一起完成，就达不到预期效果。但这样做又不会在后期评估的时候有什么反馈，因为仅仅从数据上是难以发现问题的。比如进行一个小组工作的项目，本来应该每周一次，两个月时间完成8次的小组活动，却在两天之内做完。在后期评估看来小组活动是进行了8次，完成了任务，但其效果不佳等问题却难以被发现。

因此中期评估不仅仅是监督项目进度，更是保证项目质量的手段，不应该被一个科学的评估体系所忽视。并且在具体操作的过程中，中期评估可能不只是在项目中期的一次考察，还可能会是分多次的、多阶段的成果考察，具体的评估方式还是要依据项目的特点来决定。

（三）兼顾政府需求与受众需求

虽然政府作为社区公益性养老服务项目的购买者，但政府做这些的目的也是提高居民的生活水平和幸福感，因此在进行评估时不只是要考虑政府，也要兼顾到受众的需求。具体到操作层面，前期评估时要注意考虑项目受众是否真正从该项目获益，或者谁更应该被帮助；中期评估是要及时收集项目受众对于项目进行状况的反馈，让项目受众成为一个重要的评估标准和信息来源；项目后期应该对项目受众进行项目满意度调查并进行需求评估等。

在让项目受众真正成为项目评估的重要部分之后，才算是做到了兼顾受众需求。再结合政府宏观政策体系，将两者放在同等地位加以考虑，才能做出更让人们满意的社区公益性养老服务项目。

（四）注重养老项目特殊性

除了以上四点以外，浙江省社区公益性养老服务项目评估目前还有其他的可以改进之处，如地区交流相对较少等。虽然这样的评估体系不可以地区间照搬，要因地制宜，对症下药，但是评估体系建构的模式还是有一定相同之处的，可以采用一些类似“1+n”的建构模式，再通过地区间经验学习和人才交流，缩小地区差距，将较为先进的评估方式尽快引进到该方面发展相对较慢的地区，共同促进浙江省社区公益性养老服务项目评估水平的提高，加快养老服务事业的发展。