改革开放进程中的生态文明建设

姜智红

十八世纪始于英国的工业革命，在人类中心主义价值观念的指导下，揭开了人类大规模开发利用化石能源和矿产资源的序幕。随着工业化进程的加速推进，人类生产力获得极大提高，而与此同时，人类生存所必需的空气、水源、土地和矿物等物质资源则面临着有史以来最严重的污染和枯竭威胁。改革开放以来，环境问题的日益突显已经严重制约着我国经济持续健康发展，同时人民群众的生态安全也受到了重大威胁。中国共产党始终站在时代前列，面对严峻的生态形势，以改革的勇气和魄力把环境保护摆在重要战略位置，逐步形成生态文明建设思想，从而引领我国政治、经济、文化、社会、生态发展全局。党的十九大报告规划了美丽中国建设的时间表：“从二〇二〇年到二〇三五年，生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现。从二〇三五年到本世纪中叶，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国时，物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明全面提升，人民享有更加幸福安康的生活。”①习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年。接下来，改革开放仍将成为美丽中国建设的最重要驱动力。

一、以改革助推生态文明建设

1978 年，我们国家开始实施改革开放政策，伴随着改革开放的推进，物质生活水平得到了极大的提升，但也给环境资源带来了严重的困扰。粗放式的经济发展消耗了大量资源，导致环境问题不断攀升，自然生态系统失去平衡、气候变暖、许多重要资源供应紧张，有些资源面临枯竭等等。中国共产党以改革的魄力在以经济建设为工作重心的同时，

（一）顶层设计的日益完善。改革开放以来，以邓小平为核心的第二代领导集体在强调以经济建设为中心、大力发展生产力的同时也开始高度重视治理污染、保护环境，并把它作为我国一项大的国策，确立环境保护的目标和原则，推进保护生态环境的法制建设。党的十二大提出“今后必须在坚决控制人口增长，坚决保护各种农业资源、保持生态平衡的同时，加强农业基本建设”，①《中国共产党第十二次全国代表大会文件汇编》，北京：人民出版社，1982年，第18页。“必须加强能源开发，大力节约能源消耗”。②《中国共产党第十二次全国代表大会文件汇编》，北京：人民出版社，1982年，第19页。党的十三大首次提出了“从粗放经营为主逐步转为集约经营为主的轨道”，③《十三大以来重要文献选编》（上），北京：人民出版社，1991年，第17页。通过分析人口、环境和生态平衡之间的关系，指出生态平衡在整个社会发展中起着基础而又关键性的作用，要把经济的发展、社会的发展和环境保护统一起来，既注重经济发展又关注生态平衡，既关注当前发展又考虑长远发展，走出人与自然、经济与自然协调可持续发展道路。1995年颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》正式纳入了可持续发展战略。2002 年党的十六大报告明确要求 “要走出一条可持续发展能力不断增强、生态环境不断改善、资源利用效率不断提高，促进人与自然的相互和谐，推动全社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明之路”。④江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》，北京：人民出版社，2002年，第11页。党的十六届三中全会明确提出以人为本，树立和落实科学发展观。2007年党的十七大报告首次提及生态文明概念， 并第一次明确提出当代中国建设生态文明的基本目标：“基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升。主要污染物排放得到有效控制，生态环境质也开始重视对生态环境的治理，党和国家的领导人从不同层面对生态问题作了重要论述，也不断地进行顶层设计，使中国特色生态文明思想经历了从萌芽到提出，再到日益完善的过程。量明显改善。 生态文明观念在全社会牢固树立。”⑤《十七大以来重要文献选编》(上)，北京：中央文献出版社，2009年，第16页。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将生态文明建设提到了前所未有的高度，把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局。习近平总书记在国际国内不同场合对生态文明建设作了一系列重要讲话和指示，其涉及人类历史观：生态兴则文明兴、生态衰则文明衰；科学自然观：人与自然是生命共同体；绿色发展观：绿水青山就是金山银山；基本民生观：良好的生态环境是最普惠民生福祉；整体系统观：统筹山水林田湖草系统治理；严密法治观：实行最严格生态环境保护制度；全民行动观：生态环境保护、生态环境治理需要全社会共同行动；共赢全球观：积极参与全球治理、共建清洁美丽世界。这些重要讲话和指示为科学认知和践行生态文明提供了强大思想武器，成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。在顶层设计方面，党的十八大把生态文明建设从民生的角度、社会发展五位一体的角度、国际视野的角度提升到更加重要的战略地位，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。十八届三中全会明确了要大力推进生态文明建设，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局，必须建立系统完整的生态文明制度体系，因为制度建设更带有根本性、稳定性、长期性和全局性。任何一种文明形态都有着自己的制度支撑，制度建设是生态文明水平提高的重要标志。十八届四中全会提出要用严格的法律制度推进生态文明建设。十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，其中的绿色发展是具有原创性的发展观，成为党关于生态文明建设、社会主义现代化建设规律性认识的最新成果，并将加强生态文明建设列入“国民经济与社会发展第十三个五年规划”。党的十九大明确宣布中国特色社会主义进入新时代，把建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国作为奋斗目标，并在报告第九部分对生态文明建设做了“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”的战略部署，为生态文明建设提出了更高要求和明确期望，开创了中国可持续发展的新时代。

（二）环保机构改革。随着环境问题的突显，污染形势的严峻，生态文明战略地位的日渐提升，从1974年国务院设立环境保护领导小组起步，40多年来环保机构格级不断提升。1982年，经过第一次机构改革，环境保护局成立，归属当时的建设部，1984年12月改为国家环境保护局。1988年7月，国家环境保护局从城乡建设部分离，明确为国务院综合管理环境保护的职能部门，作为副部级的国务院直属机构。1998年，国家环境保护局升格为国家环境保护总局（正部级）。在2008年的国务院机构调整中，国家环境保护总局升格为环境保护部，从国务院直属机构变为国务院组成部门，更多参与综合决策，彰显了环境影响在政府决策中的分量提高，但有些环保职能仍分散在其他部门，如污染防治职能分散在海洋、港务监督、渔政、军队环保、公安、交通等部门。2018年3月，第十三届全国人大第一次会议批准国务院机构改革方案，组建生态环境部，作为国务院组成部门，不再保留环境保护部。生态环境部整合环境保护部以及分散在发改委、国土资源部、水利部、农业部、国家海洋局、国务院南水北调办等部门生态环境保护职责，实现了地上和地下、岸上和水里、陆地和海洋、城市和农村、一氧化碳和二氧化碳五个打通。

环境保护牵涉的部门多，有国土空间规划、自然资源管理、交通运输、市场监管、公安、海洋、水务、城市管理、住建等多个部门，这些部门同时负有环境保护的监管职责。从制度设计上看，虽是各司其责，但在具体实施过程中却出现政出多门、多龙治水，功能职责划分不清晰，存在相互交叉的现象，造成统筹有难度、执行不到位的情况。环保机构改革与我国经济社会的快速变革转型、人民对美好生活需求以及美丽中国目标的实现密切相关，从根本上解决了发展中的许多深层次矛盾和问题，同时，也解决了行政职能的碎片化问题。

（三）法律法规的跟进。改革开放初期，中国共产党就重视通过法律法规制度建设来保护和改善生态环境。1978 年颁布的新《中华人民共和国宪法》中第一次将生态环境保护列入国家的根本大法，并明确规定：国家保护自然资源的合理利用，禁止任何组织和个人用任何手段侵占或破坏自然资源。这标志着中国共产党已经把生态环境保护上升到宪法层面的高度，体现出与时俱进的顶层设计。1979 年第五届全国人大常委会第十一次会议通过了《中华人民共和国环境保护法（试行）》，使我国环境保护正式步入法制轨道。1982 年颁发的《中华人民共和国海洋环境保护法》、1985年颁布的《中华人民共和国草原法》、1987 年颁发的《中华人民共和国大气污染防治法》、1991 年颁发的《中华人民共和国水土保持法》等，这些法律的颁布对于我国控制人口数量、有效管理自然资源以及保护环境有着重要作用，同时也为接下来的生态文明建设奠定了基石。1993年又出台了《清洁生产促进法》、《环境影响评价法》等新的法律法规，并在《刑法》中增加“破坏环境和资源保护罪”来强调公众应对自己破坏环境资源的行为负责，突出生态环境的重要性。2011年中央一号文件，出台了有史以来最严厉的水资源管理方案，建立“三项制度”，即建立水资源使用的“三条红线”，分别是水功能区限制纳污，用水总量控制、用水效率控制以及相应地划定用水总量。

适应加大力度推进生态文明建设形势的需要，2015年1月1日开始实施的新环保法，被誉为史上最严的环保法，由于新《环保法》在全社会得到了大力贯彻实施，使得2015年的环境治理取得明显成效。迄今我国已经颁布环境保护行政法规50余项，部门规章和规范性文件近200件，各地方人大和政府制定的地方性环境法规与规章共1600余件，制定了10部环境保护法律、15部自然资源法律。推进生态文明建设的法律体系基本确立，但仍存在重要领域尚有立法空白、强制手段不足、处罚力度偏弱、可操作性需要加强等问题。2018 年1月1日起同步施行的《中华人民共和国环境保护税法》和《中华人民共和国环境保护税法实施条例》，对于提升企业的发展质量和效益，减少污染物排放，鼓励民众绿色低碳节俭生活方式，支撑美丽中国目标，加快生态强国建设具有十分重要的意义。

（四）生产生活方式的变革。在转变经济发展方式方面，实行绿色发展、循环发展和低碳发展。循环经济是基于生态经济学原理和系统集成战略的减物质化经济模式，是一种以资源的高效利用和循环利用为核心，以减量化、再利用、资源化为原则，以低消耗、低排放、低污染为基本特征，符合可持续发展理念的经济发展方式，是对高消耗、高污染、高废弃的传统增长模式的根本变革。循环经济实施得好，将有效助推资源的高效利用、环境的有效保护。低碳经济是指在可持续发展理念指导下，以低能耗、低污染、低排放为基础的新经济发展模式，通过科技创新、制度创新、转变经济发展方式、新能源开发等手段，尽可能地减少化石燃料煤炭、石油等高碳能源消耗，减少温室气体的排放，严把产业能耗、碳排放、环境影响的准入门槛，开展清洁生产、产品碳标签，促进传统产业改造升级和低碳化。绿色经济的概念统筹那些所有有利于节约资源、保护环境和可持续发展的新的经济模式和做法。国内外正反两方面经验告诉我们，通过调整经济结构和产业优化升级、提高资源产出率、降低能耗率，才能实现绿色发展、循环发展和低碳发展。科学技术是第一生产力，人才是科技的创造者，提高教育质量，培养创新人才，将是中国实现发展方式转变的长远保障。

环境是公共产品，它的好坏直接关系到每个人的切身利益。每个人有权利要求享受优美的环境的同时，也有义务保护生存于其中的环境，这就要求要有明确的环境保护意识和行为。通过构建自然、健康、适度、节俭的绿色消费体系，使物尽其用、循环利用、节约环保切实体现在普通民众的日常生活习惯中。通过改变消费方式来引导生产模式发生重大变革，进而调整产业经济结构，促进生态产业发展。让绿色生产方式、消费模式成为经济社会的常态，才能从根本上实现经济的绿色化发展，才能保证生态文明建设取得实质性成效并得到良好的延续。

二、以开放助推全球生态环境的保护

马克思恩格斯在考察人类文明的历史进程和发展方式时，坚持社会视角和自然视角的统一。马克思指出：“人直接地是自然存在物。人作为自然存在物，一方面具有自然力、生命力，是能动的自然存在物；另一方面，人作为自然的、肉体的、感性的、对象性的存在物，和动植物一样，是受动的、受制约的和受限制的存在物。”①马克思：《1844年经济学哲学手稿》，北京：人民出版社，2014年，第103页。如果违背了自然规律，就像恩格斯在《自然辩证法》中所说，自然界会加倍地报复我们。“开放”是从内、外因原理的角度谈环境保护的问题。现在全球化的飞速发展已经把所有国家和地区日益紧密地联系在一起，在发展过程中由于违背自然规律所造成的资源能源短缺问题、环境污染问题、气候变化问题等等，需要全人类合力去解决。

中国作为一个负责任的发展中大国，会积极担负起相应的责任和义务，积极开展国际合作，就如何解决生态环境所面临的共同难题，找到合理有效的途径。互利互惠共赢是我国一直以来坚持并将长期坚持下去的开放战略，其着眼点在于树立人类命运共同体意识，把我国在全球可持续发展领域的建设作用与解决好我国生态文明建设的问题有效结合起来，更好地推动我国生态文明建设走向新的更高的层次与水平。通过加强与国际组织在绿色增长、可持续发展等方面的交流合作，不断增强我国在全球气候变化和环境治理领域的议题设置能力、统筹协调能力、规则制定能力、舆论宣传能力。2013年，联合国环境规划署通过了推广中国生态文明理念的决定草案，这标志着国际社会的认同和支持。2016年，联合国环境规划署又发布《绿水青山就是金山银山：中国生态文明战略与行动》报告，中国生态文明建设的理念和经验，正在为全世界可持续发展提供重要借鉴。此外，中国已批准加入30多项与生态环境有关的多边公约或议定书，引导应对气候变化国际合作，在全球环境治理中的引领作用日益凸显。

在经济发展方面，我们国家始终处在国际产业链的低端。循环经济、低碳经济是新的经济发展方式，但在新一轮的综合国力竞争中，我们并不占优势，许多循环经济、低碳经济的核心技术都掌握在后工业化国家手中。在这样的背景下，我们要实现高质量发展，建设现代化经济体系，提升人民生存的环境质量，就要在立足自身的基础上，充分利用国内、国际两种资源、两种市场，深化改革，提高开放的广度、深度，提高开放的质量，促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合，加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势，以开放促改革。当前，我国生态文明建设要紧跟世界绿色潮流，抓住新一轮能源结构调整和能源技术变革趋势，建设全球能源互联网，实现绿色低碳发展。同时，设立生态环保大数据服务平台，倡议建立“一带一路”绿色发展国际联盟，并为相关国家应对气候变化提供援助。

三、新时代推进美丽中国目标的实现

党的十九大明确宣布中国特色社会主义进入新时代，把建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国作为奋斗目标，并在报告第九部分对生态文明建设做了“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”的战略部署，为生态文明建设提出了更高要求和明确期望，开创了中国可持续发展的新时代。“改革”仍将成为新时代美丽中国建设的最重要驱动力，通过自然资源资产产权制度改革，保障公共权益和长远利益；通过管理体制改革，切实转变发展理念和管理方式；通过市场制度改革，提高生态保护、资源利用和环境治理效率。

（一）在全社会仍需大力普及生态文化。文化是制度的灵魂，如果只是具体制度发生改变，没有相对应的文化跟进，则这样的制度变迁会在旧有文化的阻碍下步履维艰。生态文明建设是与每个社会成员息息相关的社会系统工程，在大力推进生态文明建设的实践中，需要全社会各领域、各层次牢固树立生态文明理念，共同承担绿色责任，合力建设生态文明。“一个国家的力量在于群众的觉悟，只有当群众知道一切，能判断一切，并自觉地从事一切的时候，国家才有力量。”①列宁：《列宁论党的建设问题》，北京：中共中央党校出版社，1993年，第364页。早在20世纪80年代末，我国就在颁布的《环境保护法》中明确规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”②国务院法制室编：《中华人民共和国环境保护法》注释本，北京：中国法制出版社，2008年，第9页。2015年1月1日开始实施的新《环保法》，再次赋予了我国公民广泛参与国家环境保护的权利。公民环境权作为公民的一项基本权利，它包括公民有在良好环境中生活的权利、有参与国家环境管理的权利以及有对污染破坏行为进行监督、检举和控告的权利等。通过广泛的公众参与，可以最真实地了解民情民意，从而可以最大限度地减少政府在生态环境治理中的问题；同时，通过公众的参与，可以对政府在环境治理中的权力运作进行广泛监督，对防范与遏制政府及其官员权力腐败的发生无疑具有重要意义。

（二）加快完善主体功能区政策体系。主体功能区政策是国家从可持续发展战略高度科学规划空间布局、合理设置产业发展方式、保护自然资源及生态系统的安全性、稳定性出发，推进生态文明建设的基础性工作。2011年6月初，《全国主体功能区规划》正式发布，规划了优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四个主体功能区。2015年8月，《全国海洋主体功能区规划》正式发布，是科学开发和调整优化海洋国土空间的行动纲领。严格按照陆上海上主体功能区规划发展，需不断完善主体功能区政策体系，比如完善重点生态功能区产业准入负面清单制度，提升优化开发区域的经济发展效益，营造依靠高科技发展的良好创新环境，优化生产力要素配置，对限制开发区域设定明确的生态红线，对在不同主体功能区工作的领导干部，要进行差异化的政绩考核等等。

（三）推进资源能源集约利用。随着工业化和城镇化进程的加速推进，资源能源的需求量不断增加，如何提升资源能源高效集约利用？首先，要树立节约集约循环利用的资源观，减少资源能源的使用量。其次，企业要依靠技术创新，提高资源能源的使用效率，大力研发、推广节能技术和产品，开展重大技术示范。同时，提高资源能源的回收率。第三，大力开发可再生能源。依据不同的地理环境条件，有针对性地开发太阳能、风能这种用之不竭的能源，在农村地区，还可开发生物能、沼气及用秸秆发电。第四，健全绿色消费机制，强化消费者绿色消费的意识。通过对商品实行碳标签、绿色消费补贴、征收消费税等措施，引导社会公众养成低碳节俭的消费习惯，逐步消除奢侈浪费的陋习，使追求绿色低碳生活方式成为一种社会风尚。

（四）加大环境综合治理力度。首先，多主体参与环境保护，形成政府、企业、社会组织、公众共治的环境治理体系。政府作为环境保护政策的制定者、实施者、监督者，不仅要完善顶层设计，还要在全社会发挥好引领、带动、示范作用，涉及环境保护政策的出台要进行充分论证，切实保障公众的知情权、参与权、监督权和表达权。企业在追求经济效益的同时，要有明确保护环境的社会责任。社会组织在把环境保护政策及知识在基层宣传普及、保护弱势群体的环境权益、保护濒危野生动植物及监督政府环境作为等方面可以充分发挥积极、建设性作用。依照新《环保法》，公众可依法、有序、理性参与环境保护事务。其次，在区域环保治理方面，要建立统筹协调机构。统筹相关政策、法规、标准的制定和实施，避免相互矛盾。充分利用互联网和大数据平台，实现环保资源的共建共享。一些环保基础设施，齐心协力地进行共商、共建、共治。第三，保障国家生态安全，提升应对突发生态环境事件的能力，增强政府的公信力。重大环境污染事故发生时，要实时监测和公布空气、水体、土壤等环境数据，科学评估环境影响，信息公布得越及时，政府公信力越强，同时，采取针对性措施加以治理，以保证社会的稳定，保障生态的安全。

（五）积极推进全球环境治理。整个地球是一个大的生态系统，有些环境问题需要全人类共同面对、合力解决。中国作为一个负责任的发展中大国，积极营造人类命运共同体意识，致力于推进全球环境问题的解决，先后和多个国家签订环境保护合作协议，并在技术、资金上援助发展中国家应对环境挑战。当前，在不断完善国内生态文明建设顶层设计的同时，需要加强国际合作，以科技创新引领生态文明建设走向更高层次和水平。