我国企业破产程序中的商事登记变更与注销问题

段卫华，王伟东

（河北经贸大学 法学院，河北 石家庄 050061）

破产制度是规范市场主体退出法律机制的核心，当企业“不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力时，”即可依法启动破产程序，对企业进行破产清算或者破产预防。对于那些已经失去生存发展前景，扭亏无望的企业，应当及时进行破产清算退出市场，将其占用的资本、劳动力等社会资源释放出来，配置到高效企业。而对于那些仍然有营运价值、有市场需求，只是暂时丧失偿债能力，陷入财务危机的企业，通过破产程序中的和解或重整制度挽救企业，避免破产清算，实现企业重生。不同程序的实施，导致企业的商事登记应当发生变更或注销。在此过程中由于种种原因，实践中产生了诸多难以解决的问题，阻碍和困扰着破产程序的顺利进行。

一、我国企业破产程序中商事登记变更和注销问题的现实表现及成因

自2006年我国《企业破产法》颁布实施以来，作为规范企业市场退出的法律机制，破产法在维护社会主义市场经济秩序，公平清理企业债权债务，保护债权人和债务人的合法权益等方面，发挥了重要作用。尤其是近来在供给侧结构性改革中，为依法处置“僵尸企业”提供了重要的法律保障。

（一）商事登记变更与注销的效力

商事登记是商主体或商主体的筹办人，为了设立、变更或终止其主体资格，依照商事登记法规定的内容和程序，向登记机关提出申请，经登记机关审查核准，并将登记事项记载于登记簿的法律行为[1]。作为国家调整商事交易活动的重要手段，商事登记在保障商事交易的安全方面具有重大意义。根据我国相关企业登记法律规范的规定，商事登记包括设立登记、变更登记和注销登记三种类型。2014年3月1日，我国实施了商事登记制度的改革，全面推进工商注册登记制度的便利化。通过放宽注册资本登记条件以及其他登记事项的改革，放松对市场主体准入的管制，降低市场准入门槛，并通过网上申请、网上受理、网上注册发照等全程电子化登记管理方式，提高商事登记管理的信息化、便利化，加快市场主体的发展。商事登记制度改革以来，我国新增企业数量大幅提高，但是有不少企业在市场经济的浪潮中，因缺乏竞争力而导致债务缠身、经营乏力，而不得不提出破产清算或者破产保护重整。在企业的变更登记和注销登记方面，这次改革并没有涉及。2017年3月，简易注销程序的改革在全国范围内全面实施。为未开业企业和无债权债务企业快速退出市场提供了便捷方法。

商事登记的效力在理论和司法实践中主要涉及到对商人本人和对第三人两个方面的内容，各国法律关于商事登记效力的规定并不一致，德国、法国等国家认为登记是商法人获得法律人格的必要条件；荷兰等国家则认为商事登记并非是商主体资格取得的必要条件；在我国，商事登记是各类商主体成立的必要要件，我国法律严禁未经登记的经营行为。商事登记对第三人的效力表现在两个方面，一是未履行商事登记之事项对第三人具有何种效力；二是已履行商事登记的事项对第三人具有何种效力。这里我们仅就变更登记和注销登记的效力问题进行讨论。

商事变更登记指的是登记机关对于已经成立的商事主体，因其自身情况的变化，变更已登记事项的法律行为。企业存续期间，因企业住所、名称、法定代表人、章程、注册资本、经营范围、组织形式的变更，以及合并、分立等情形，导致企业登记事项发生变化，企业应当向原登记机关提出变更登记的申请、并报送有关材料，经商事登记机关的核准并办理变更登记。变更登记后的登记事项具有公示效力、公信效力和对抗第三人的效力。在破产程序中，重整计划的实施，会导致一系列事项的变化，需要对有关登记事项进行变更登记。只要是必须登记的事项还未履行登记或者还未予以公告，任何该必须登记事项的参与人就不能以该事项对抗善意第三人。但是变更登记为对抗要件而非生效要件，其不具有确定事实变动的效力，当事人如果没有进行变更登记，并不影响法律行为本身引起的有关权利的转移，但不得以未登记的事项对抗善意第三人。

商事注销登记是登记机关依法对停止营业的商主体取消其主体资格的法律行为。商事注销登记要求仅以注销登记及公告的内容赋予法律上的公信力和对抗效力，即使该内容有瑕疵，法律对信赖该内容的当事人也将给予保护。这就是商事登记的公信力和对抗效力。企业因破产清算而终止商主体资格，应当进行注销登记，不登记不得对抗善意第三人。

（二）破产程序中商事登记变更和注销问题的表现

在破产程序中涉及到的商事登记变更和注销，在实践中也存在许多问题，主要表现在以下方面：

1.破产重整后的变更登记困难

现代企业破产法不仅仅是只解决市场退出问题的破产清算法，还是预防企业破产，挽救企业的企业重生法。我国《企业破产法》借鉴外国立法经验建立了重整制度，重整制度将债务清偿与企业拯救紧密结合，在法院主持下由债务人与债权人达成协议，制定重整计划，一方面，通过对债务关系的协商调整，解决债务清偿问题；另一方面，全面采取各种重整挽救措施，力图保留企业营业的营运价值，避免企业破产清算，在债务人企业与营业复兴的基础上充分保障债权人权利的实现，并最终使债权人得到较破产清算更多清偿。在依法妥善处置“僵尸企业”时，中央要求“尽可能多兼并重组，少破产清算”。许多企业通过破产程序中的重整制度在成功引进战略投资者后获得新生。由此也产生企业商事登记的变更问题。重整计划的实施，可能导致企业股东变动、股份调整、法定代表人变更、营业事务转让等，涉及企业重大事项的改变，根据《企业法人登记管理条例》的规定，应当进行商事登记的变更。然而实践中，在引入第三方投资人的重整中，由于企业原股东的股权被查封冻结；或者原股东的所有者权益被调整为零，原股东不同意股权转让；或原股东以股权出质，质权人不同意等种种原因，变更登记要求提供的许多文件和相关证明无法得到，导致商事登记变更难以实现。尤其是税务登记证上法定代表人的变更，如果税务机关在之前已经将该企业前法定代表人列入黑名单，那么他们则会以企业可能涉及逃税而拒绝办理变更手续，导致变更登记无法顺利实施。

2.破产清算后注销登记难

企业因解散、歇业、被撤销、宣告破产等原因终止营业时，必须办理注销登记，这是当代各国商事登记制度的通行做法。其目的在于保障社会交易活动的安全，方便国家对商主体的宏观管理。根据《企业破产法》的规定，管理人在破产程序结束后，应当及时到破产企业原登记机关进行注销登记，并向登记机关提供人民法院出具的有关破产程序终结的裁定。但在司法实务中，当管理人向登记机关出具破产程序终结的裁定之后，登记机关还要求管理人出具其他的一系列文件，其中就包括管理人往往无法提供的税务注销证明。税务注销证明是指企业在进行税务审计并办理了税务注销的手续之后，税务机关所出具的用以证明该企业已经成功进行税务注销的文件。而且，根据税务机关的规定，办理企业的税务注销，还需要税务机关进行专项审计[2]。事实上，由于这些破产企业多数存在长期不经营的情况，财务和税务资料大量缺失，加之缺乏破产企业税务审计的统一操作规范，税务审计工作往往难以实施和完成，管理人一般无法得到企业税务注销证明，使得注销登记无法进行。

近年来，如何有效处置“僵尸企业”，已经成为国家经济发展中的重要问题。面对许多早已人去楼空，无财产、无账册、无人员的“僵尸企业”，不得不进行破产清算。管理人在接到法院的指定安排后，不仅需要对案件进行相关调查，而且，由于破产程序的需要，还要进行公章的刻制、破产公告的发布和文件的邮寄等一系列事宜的办理。这些工作，不仅需要管理人付出劳动，一系列费用的支出也需要先行垫付。而破产清算后注销登记流程复杂，时间长、费用高，加之前述有关税务注销文件的无法获得，导致管理人很大程度上怠以实施此类破产企业的注销登记。

（三）商事登记变更与注销存在问题的成因

成本高、流程复杂是破产企业商事登记变更与注销难的首要因素。根据我国有关商事登记制度的法律、法规以及规章，从注册登记、变更登记到注销登记，对于企业而言程序均较复杂。而且，整个过程中还需要大量的文件，其中所消耗的时间成本和金钱成本难以想象。想比较于改革后的设立登记，企业的注销登记，流程更加复杂，一般需要先到登记机关备案，然后到国税局申请注销，拿到国税局审批的注销通知后，前往地税局申请注销，然后再回到登记机关递交注销资料；完成这些流程一般需要较长时间，通常在4到6个月左右；注销的费用也很高。因此，一些企业在终止营业后干脆不去办理注销登记，企业长期处于“僵尸”状态。另一方面，对于企业登记机关而言，同样需消耗很大成本才能完成商事登记的变更与注销。对于人力和物力有限的企业登记机关，其成本预算根本无法承受从注册登记、变更登记到注销登记及企业经营的全过程监督。所以，无论对于企业还是登记机关，如何低成本实现商事登记的变更与注销，妥善处置“僵尸企业”，完成市场出清，已经成为急需解决的问题。

相关程序缺乏依据也是破产企业变更登记与注销登记难的重要因素。我国现行有关商事登记的立法即包括形式意义上的商事登记法，如《公司登记管理条例》、《企业法人登记管理条例》、《企业名称登记管理规定》、《企业法人法定代表人登记管理规定》等，也包括实质意义上与商事登记相关的、散见于其他各种法律、法规之中的规范，比如《民法总则》、《公司法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》、《商业银行法》、《保险法》、《证券法》等。实践中，通常将商主体分为不同类型，登记机关根据其类型适用不同的法律法规。但上述立法中并没有针对破产程序中如何进行商事登记变更与注销的专门规定，我国《企业破产法》中也没有涉及商事登记的相关规范，只是相关法律中规定了企业在解散和吊销执照后需要进行注销登记。实践中，许多企业在出现解散事由后，不进行注销登记，任凭企业处于“僵尸”状态放任不管[3]。这不仅不利于资源的优化配置，而且会给企业债权人造成损失，同时在一定程度上会影响我国市场经济的发展进程。破产为企业解散的原因之一，但是与其他解散原因需在法定期限内办理解散登记不同，在破产程序里，企业有可能通过和解或重整获得新生，也有可能被法院裁定破产，需根据具体情况办理企业登记的变更或注销。破产程序作为一项专门的市场退出法律机制，因重整或破产清算导致的企业商事登记变更与注销，不同于其他情形引起的变更与注销，应该在破产法中予以专门规范。但是，我国关于破产程序中的商事登记变更和注销，目前缺乏相关的法律规定[4]。

第三方面的因素就是缺乏责任追究制度。与缺乏破产程序中的商事登记变更和注销制度一样，目前，现行法律中也没有关于企业不进行注销登记需承担责任的规定，这就导致许多企业选择了不进行注销登记，从而造成大量“僵尸企业”的出现，极其不利于我国目前经济的发展。此外，我国的商事登记法对于登记机关及其工作人员怠于进行注销登记的行为应当如何承担责任缺乏明确规定。我国现有的商事登记人员年龄结构、专业背景差别较大，存在商事登记效率和质量不高的现象。在进一步深化供给侧结构性改革的进程中，相关法律必须建立相应的责任追究制度，对可能影响经济发展的行为进行必要的责任规制，为我国经济的进一步高质量发展清除障碍。

二、相关国家商事登记制度的实践及启示

（一）相关国家的实践

现代意义的公司登记制度形成于西方资本主义法律制度发展时期。从最早的商业资本积累开始，英国和德国就开始进行商事登记制度方面的探索。在漫长的商品经济和市场经济发展过程中，他们逐步形成了独具本国特色的商事登记制度体系，并且为世界上大多数国家所借鉴。在之后的不断改进中，两国的商事登记制度更是日臻完善。由于法律传统不同，英国关于商事登记的事项主要是根据商事主体的组织形式，以公司法、合伙法等单行法来加以规定的。以行政主体模式构造商事登记机关是英国的首创，联邦政府指定的唯一权威登记机构是公司注册署。与大多数国家一样，商事登记的重点内容是设立登记，在变更登记与注销登记方面没有更多的制度特点。值得关注的是，从20世纪90年代开始，英国在电子登记方面就开始走在世界前列。实践中，2001年，英国开始试行在网上直接进行商事登记注册，其一方面加大电子登记事项的改革力度，同时，加快互联网在商事登记中的运用，进行电子登记簿的建设[5]。不仅使登记更加便利，信息更加透明公开，而且还使日益膨胀的行政成本得以有效降低，既节省了公共资源，又提高了行政效率。英国登记的电子化，使其在与国外经济交流过程中也发挥了极大的促进作用，不仅使国内企业更容易被外国熟知和信赖，促进对外经济的发展，也让跨境破产案件更加容易办理。而德国、法国作为大陆法系的代表，则是通过商法典对商事登记事项进行统一规定。德国在19世纪末就颁布了商法典。在该法典中，用专章明确规定了商事登记簿，并且对商事主体、商事代理、商事资格的取得、登记的相关事项和登记的相关程序都进行了详细的规定。之后，又先后颁布了两部法律对有限责任公司和股份有限公司加以详细规定，形成了一套完善的商事登记法律体系[6]。具体表现在：一方面，对登记的所有事项都加以明确规定——从设立到终结，确保了商事登记所有事项有法可依，实现了法律层面对登记制度的有效保障。另一方面，对登记事项的程序加以明确，使得流程更加的清晰化，透明化，进一步规范了不同登记人的登记环节，进一步促进了登记效率和透明公开。1998年，德国也开始了商事登记电子化、信息化的探索，为保障登记电子信息的安全，还着重强调采取强有力的防护措施。法国除了在商法典中规定商事登记的基本规则之外，还通过一些单行立法对商事登记的具体事项进行规定。从其立法内容来看，商事登记的主要内容是关于设立登记的规定，变更登记与注销登记没有得到额外关注，对于破产程序中涉及到的商事登记变更与注销也没有特别规定。与英国不同，德国和法国的商事登记主管机关都设在法院，法国通过设置注册登记官制度强调主办登记官的个人责任。担任登记官的法院书记官承担的是实质审查义务，其不仅需要查验申请材料是否充足，申请手续是否已经正常办理，还需要核实申请事项是否符合法律的规定，是否与相关文件一致。也就是说，书记官在对申请材料进行审查时，需要担负一定的责任[7]。如果材料不属实，书记官会被依法追究责任。法国这种严格的登记官责任追究制度，不仅在法律层面对职责加以明确，而且从侧面督促义务人正确的履行自己的职责和义务。

（二）国外实践对我国的启示

从立法模式来看，在商法典中对商事登记作原则规定，以单行法对商事登记作具体规定的法典与单行法相结合的模式值得我国学习借鉴。我国目前尚没有商法典和民法典，有关商事登记的立法主要是《公司登记管理条例》、《企业法人登记管理条例》和《企业法人登记管理条例实施细则》等行政法规，由于缺乏商法典的原则规定，企业破产程序中涉及的商事登记变更与注销问题，难以根据现有的这些条例、细则进行解决。在商事登记机关的设置上，商事登记工作我国一直由工商行政管理局负责，法院没有进行民商事登记工作的传统，打破传统并不妥当，但是，由于破产程序是企业重生或消亡的特殊法律程序，破产程序中的商事登记变更或注销与一般的商事登记变更或注销有所不同，可能涉及到更专业更复杂的法律问题，一般的登记审查工作能力可能不足以应对，我国可以借鉴学习法国的登记官制度，将商事登记的具体职责通过法律规定落实到专业人员身上，培养专业商事登记人员，通过法律制度本身的严谨将责任人职责具体化，使责任人可以正确的履行自己的职责和义务，以保障商事登记工作的顺利进行。

英国和德国在商事登记中都非常重视信息化的建设和运用。在信息化时代下，信息化建设已经进入到许多领域，其强大的便利性、公开性和动态性让人们生活的更便利，更具有沟通性。商事登记的电子化很大程度上解决了登记难、成本高等难题。在当今信息化高速发展的形势下，也必须加快我国的商事登记制度信息化建设，以适应现代社会的要求。近年来，国家及地方都开始进行网上开展年报，网上申请名称核准、网上申办营业执照等电子化登记的积极探索。随着信息处理系统的升级换代，科技已经可以满足人们对于信息化的追求，并实现信息化管理。科技领域成果的广泛运用也可以促进信息化建设的完善。同时，信息化时代推动了法律制度的发展。比如：2017年10月，广州正式宣布上线电子登记系统。在该电子登记系统中，各个相关的申请人可以通过PC端和移动终端进入电子登记系统页面办理登记业务，也可以通过设立于行政部门大厅和固定的银行网点的智能系统来办理所有的有关商事登记方面的业务。广州率先在全国实现了无人智能审批，办理营业执照全程只需10分钟。这种将最新智能科技运用在商事登记上的做法必将进一步促进商事登记制度的发展，商事登记的及时变更也有利于破产重整程序的顺利推进，破产企业的注销登记能够切实保障市场出清。我国应当全面推行企业登记电子化和企业信息公示的互联网应用。

欧盟在破产领域非常重视信息化建设，2015年欧盟开始建设跨境破产信息登记系统，预计在2019年完成。在该登记系统中，欧盟成员国只需要将本国的跨境破产信息进行电子登记，然后同时连接到欧洲统一的电子系统，各成员国之间就可以在电子系统上了解全欧盟的破产信息，进一步促进破产程序的透明化。在跨境破产信息登记系统建成之后，欧盟成员国之间将可以足不出户就了解到各个国家的破产信息，同时也可以防止破产案件的同时启动，提高行政效率。

我国在供给侧结构改革中，应积极学习国外成熟的商事登记法律制度，修改完善我国的商事登记法律规范，为市场主体的合法进入与退出提供法律保障。

三、完善我国企业破产程序中商事登记变更和注销制度的建议

当前，我国经济已经进入到一个高速发展的时代，供给侧结构性改革进一步深化，但是，相关企业法律制度，特别是企业破产程序中涉及的商事变更登记及注销制度还存在严重不足，因此，尽快完善我国破产程序中的商事登记变更及注销制度已经迫在眉睫。尤其应当在以下方面进行完善，以尽快适应现阶段国家供给侧结构性改革和经济高速发展的需要。

（一）明确规定破产企业商事登记变更和注销的具体程序

中国特色社会主义法律体系已经初步建立，但仍有不足之处，需要认真检视。其中，在商事登记法律制度中，由于商事登记程序缺失和商事登记监管体系不到位，实践中出现了许多长期无法解决的问题。尤其在破产程序中涉及到的企业商事登记变更和注销的具体问题上，我国法律只是概括性规定了企业在解散和吊销执照后需要进行注销登记。对于在公司破产程序中如何进行商事登记变更和注销，则没有具体规定。由于破产程序中商事登记的变更对于重整计划的实施有着密切关系，如前所述，因公司股权被人民法院查封冻结、原股东不签字同意、股权出质情况下质权人不签字同意等原因，就无法及时完成企业的变更登记，企业商事登记变更的无法实现，使得重整计划可能无法真正实施；而企业在被法院裁定破产后，按照一般的企业注销登记制度，也难以及时完成注销登记。破产制度是规范企业退出市场和挽救企业脱危离困获得重生的专门法律制度，在该程序中涉及的企业变更事项和企业终结事项不同于其他程序中的类似情况，应该在我国《企业破产法》中给予专门规定。应当尽快加强对破产企业商事登记变更与注销具体程序的明确规定，完善相关法律制度。

（二）明确规定对相关责任人的惩罚和责任追究制度

关于商事登记中相关责任人的惩罚和责任追究制度，许多国家已经在法律上做出严格规定。如法国法律规定，商人因为自身登记的错误而给他人造成损害的，需要承担相应的赔偿责任。在应该登记而未登记时，善意第三人因为此原因而对该商人产生错误认识，则该商人需要赔偿善意第三人的损失。其次，对于该商人不应当注册为商人而注册成商人的，善意第三人基于此种原因而产生经济损失，该商人需要依法承担损害赔偿责任[8]。这种明确的对相关责任人的责任追究制度，有效的发挥了商事登记制度保障商事交易安全的作用。我国在商事登记的变更与注销上，也应当建立相关责任人责任追究机制，要严格制定权责清单，细化职责分工，确保事有人管、责有人负，进一步将责任细化，不仅督促义务人履行自己的职能和义务，而且更进一步地加强对其职能的监督，确保职责有人履行，不推诿，不拖延，使责任人在合理的期限内完成自己的本职工作。有效的责任追究机制才能切实解决实践中的变更难、注销难等问题。

（三）明确规定商事登记变更与注销的电子登记制度

互联网时代，社会各领域都在向信息化转变。所以，企业登记的电子化是必然趋势。由于电子登记制度的实施，不仅可以实现信息的透明化、公开化，还能让人们体验到登记制度的便利性和公开性，更能提高相关登记部门的工作效率，在节省公共资源的同时提高其行政服务能力。商事登记法是维护交易安全、保障社会公共利益的法。商事登记的公示可以使社会公众对商事主体的营业状况有所了解，通过安全、便捷、高效的方式传递信息，使交易相对人在与其进行交易时有所选择，把握商机。我国现行有关商事登记的法律、法规和规章中，我国商事登记公示制度是通过公告的发布实现的，公告的发布主体、发布范围有限。《公司登记管理条例》和《企业法人登记管理条例》中规定了登记公告规则，《企业法人登记管理条例》》第23条规定：企业开业、变更名称、注销，由登记主管机关发布企业法人登记公告。未经登记主管机关批准，其他单位不得发布企业法人登记公告。《企业法人登记管理条例实施细则》第54条和《公司登记管理条例》第84条也都规定了登记公告的发布规则。此外，商事登记法的公示功能也给履行法定登记程序的商事主体提供了有力保障，即经法定程序的登记行为因其公示后而具有公信力，在采信“登记生效主义”立法例的国家，登记后的商事主体即具有对世效力，即使在采信“登记对抗主义”立法例的国家，登记后商事主体也具有对抗除善意当事人外一切人的效力[9]。在现代信息化技术发达的情形下，通过登记机关电子信息平台发布企业登记信息，无疑是一种高效的公示途径。这对于加强商事登记公示制度，完善商事登记法具有重大意义。需要注意的是，在建立和实施电子登记制度的整个过程中，我们应当学习和借鉴相关国家成熟的经验，切记电子登记制度建设的表面化、形式化。

（四）建议对破产企业实行简易注销登记

深化“放管服”在商事登记方面的改革，是完善商事登记制度的重要内容，是推动商事登记走向系统化和规范化的重要力量。尽管取得了很大成绩，但离商事登记完全满足实践的需要还有很大差距。在商事登记中，一方面，要进一步将行政权利下放，优化审批和登记制度，为破产程序的顺利实施创造有利条件[10]。另一方面，要进一步转变传统的商事登记方式，将登记流程进一步优化，登记手续进一步简化，加强登记工作的便民性和协作性，切实解决传统登记环节手续多等现实问题，让商事登记更加便捷、高效，为经济发展提供更有力的条件。2015年4月，国家工商总局开始在上海、江苏、浙江、广东试行简易注销登记改革，以方便未开业企业、无债权债务企业能够简便高效退出市场。2015年9月改革扩大到天津、内蒙等地，在这些地区先试先行之后，2016年底，国家工商总局决定自2017年3月起，在全国全面实行企业简易注销登记的改革[11]。在破产程序中，被法院裁定破产的企业，其债权债务、税收等事项已在破产程序中清算结清，可以认定为无债权债务企业，应当允许管理人持人民法院终结破产程序的裁定，申请简易注销登记，以节省时间和物质成本。

综上，应尽快完善我国企业破产程序中的商事登记变更与注销制度，以适应信息化时代的要求，特别是新时期国家供给侧结构性改革等大政方针的要求，为充分发挥破产法律制度在供给侧结构性改革中的积极作用提供制度保障。

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