深圳法院司法改革脉络

邵 鹏

党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。司法环节在国家治理体系和治理能力现代化的过程中影响至为关键，推进治理体系和能力的现代化，司法环节的现代化至关重要。新时代新矛盾，人民群众对于美好生活的需求和社会发展之间存在距离，这种距离所导致的落差感在司法领域中的外部情绪释放直接指向司法不公、司法公信力不高问题，而司法环节整体呈现出公信力不高的深层次原因在于司法体制的不畅。现阶段，深化司法体制改革就是在治理体系和治理能力现代化的时代大背景下针对前述问题在追溯原因的情况之下采取的正本清源的措施。党的十九大报告中两次提及司法体制改革，要求深化司法体制改革，提高全民族法治素养和道德素质；要求深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制。司法体制改革在全面深化改革、全面依法治国中居于重要地位，对推进国家治理体系和治理能力现代化意义重大。①《习近平对司法体制改革作出重要指示强调：坚定不移推进司法体制改革 坚定不移走中国特色社会主义法治道路》，《人民日报》2017年7月11日第一版。

一、深圳法院司法改革的探索

深圳法院前身为宝安县人民法院，1979年3月撤销宝安县人民法院，建立深圳市人民法院；1982年1月撤销深圳市人民法院，建立深圳市中级人民法院，下辖罗湖区人民法院和宝安县人民法院。之后随着行政区域的调整，深圳基层法院的名称和数量一直有变化，现有罗湖、福田、南山、宝安、龙岗、盐田、龙华、坪山等基层法院。此外，前海法院2014年12月2日经最高人民法院批准成立，为综合性司法改革示范法院。

深圳司法改革始于20世纪80年代的审判专业化和审判流程管理改革，在改革的过程中不断尝试创新。近四十年的发展，深圳取得了举世瞩目的成就，其中强有力的司法审判功能的发挥为深圳营造良好的法治环境贡献了关键智慧。一方面司法体制自我成长过程中有自我更新的本能；另一方面在不断适应经济和社会发展新变化的同时也不断感受到外部的压力，司法改革势在必行。

深圳的发展历程同时是一部社会主义司法体制的改革史，近四十年，深圳法院着眼促进公正司法，增强司法公信，用改革手段破解发展中的困难和问题，为中国特色社会主义司法制度的自我完善与发展作出了积极探索。深圳法院在司法体制改革过程中的诸多有益尝试对中国特色社会主义制度的自我完善与发展作出了精彩的阐述。

（一）以审判职能梳理突出审判专业化的改革

深圳经济特区建立之初，深圳法院就开始了对审判专业化的探索，这一阶段司法改革的特点表现为强调审判职能的梳理和专业化审判的内部机构设置，改革的时间跨度从建院之初持续到1990年代末。法院改革呈现给外部的印象是新的内部专业审判机构不断产生：1987年全国法院第一个经济纠纷调解中心在深圳中院成立；1988年全国第一个专门审理涉外以及涉港澳台经济纠纷案件的内设庭室（经济审判第二庭）在深圳中院成立；1989年全国第一个专门审理房地产案件的房地产审判庭成立；全国法院第一个专门立案机构——立案处（后变更为立案庭）1991年成立，实现“立、审”分立；1993年12月全国第一个破产案件审判庭成立；1994年知识产权审判庭成立；截止1994年，执行庭实现了从立案事务中的抽离，专职负责执行案件，实现立、审、执全部分离。

为了适应立审执分离所产生的流程衔接需要，润滑流程和人员合理衔接，1995年民商事纠纷庭前准备程序的改革开始启动；书记员的分类管理也开始在不同法院自主或被动进行有益尝试。这一轮改革引领全国法院实现立审执的分立，以法院内部机构设置的变化来实现事务的合理分流，以分工的精细化来应对案件审理对人员素质提出的要求，进而顺利实现了审判对社会变化的应对。

（二）以工作机制创新实现规范化办案的改革

从21世纪初开始到2009年，法院自发改革的外部特征就是办案规范化，内部措施则是不断创新工作机制，故涉及案件办理的程序性规定纷纷出台。2001年深圳中院制定《深圳市法院民商事纠纷案件庭前交换证据暂行规则》；2005年法院工作综合考核机制改革启动，出台《深圳市中级人民法院综合考核办法（试行）》；2006年在全国法院率先出台《关于进一步加强审判公开的若干规定》；2006年初开始推行“标准化办案工程”；2007年建立法院工作人员工作质量档案制度。

随着社会经济的发展，新鲜事物不断涌现，同一时间跨度内法院受理的案件呈现出较大幅度增长。但因为中国特色社会主义法律体系尚在形成和完备之中，立法滞后和立法缺失在社会生活的很多层面存在。法律缺失、法律解释缺位甚至法律故意留白的深层次原因较为多样，而司法实践中对法律的理解更容易产生冲突和歧义。针对这种理解上的冲突，需要专业的审判人员作出应对，而应对的措施从开始对单一案件的应激反应最终汇集归并为类型案件的集中规范应对；需法官自由裁量的事项同比增多的趋势明显，而作为自由裁量的必然产物，同案不同判的副作用日益显现，因此用规范的流程实现以程序正义疏解对分配正义实现的困惑成为必然，法院的改革指向了规范化办案。为了适应规范化办案的需要，司法实践中不断发布裁判指引的规定、增强裁判文书的说理性、统一涉及裁判文书形式和内容的标准；在刑事案件中探索推进证据的开示制度和量刑的规范化改革；探索“大执行”工作格局改革，规范执行权的行使。

为了适应规范化办案和工作机制创新对人才队伍建设提出的要求，同时也是工作机制创新的有机组成部分，针对法院的人员分类管理和法官职业化改革也开始了有益的尝试。2003年，深圳市中级人民法院被最高法院确定为全国法院唯一的法官职业化建设综合改革试点单位，随后在全国率先实行法官助理制度试点。

（三）以体制突破寻求公信力提高的改革

随着经济社会的发展，人民生活的改善，人民群众关注的目光或美好生活需要更多指向法治和公平正义，为了适应来自社会公众的需求变化，2010年以来深圳法院的司法改革的目标更加明确，致力于提升司法公信力，并寻求司法公信力提升的源头改革，深层次的寻求司法体制的突破。2012年深圳市盐田区法院开展法院工作人员分类管理和职业保障改革试点，同年福田区法院开始试行审判长负责制改革；2014年深圳中院启动审判权运行机制改革。

这一轮司法改革，有深圳法院历来改革积蓄力量的后续爆发作用，也有适应全国司法体制改革的应时之举，有些措施虽是与全国改革同时推开，但因有前期的铺垫和过渡，改革进行得较为自然流畅。改革措施涉及多个方面和多个维度，可以认为是司法体制改革的全方位铺开。这些措施有：（1）法院人财物的市级统管改革、涉外涉港澳台商事案件跨行政区划管辖、行政诉讼案件及行政非诉案件集中管辖。深圳前海合作区人民法院成立时率先实现人、财、物市级统管，2015年10月1日起，深圳两级法院资产、预算及薪酬实现市级统管。前海法院对涉外涉港澳台商事案件跨行政区划管辖，集中审理原由各区法院管辖的一审涉外、涉港澳台商事案件。2015年6月30日，全市基层人民法院管辖的以区属行政机关为被告的行政诉讼案件统一由盐田区人民法院集中管辖；2016年1月1日起，全市基层人民法院管辖的其他行政诉讼案件及行政非诉审查案件统一由盐田区人民法院集中管辖。（2）法院人员分类管理和法官职业化改革。（3）推进审判权、执行权力运行机制改革。（4）推进司法责任制改革。（5）率先推进立案登记制改革。（6）深入推进调解机制改革。（7）推行裁判文书简化和速裁机制改革，创设令状式、要素式、表格式三种类型裁判文书，建立门诊式、要素式速裁机制。（8）深化专业化审理机制改革，实行知识产权刑事、民事、行政案件“三合一”审理机制，推进家事案件审判方式改革，推进未成年人案件审判工作机制改革。（9）深化诉讼服务机制改革，创新诉讼服务的手段和方式。（10）深化司法公开改革，率先建立审判流程、裁判文书、执行信息公开三大平台。

三轮司法改革各有其特点，且存在自然的过渡，其对应措施的作用时间也存在周期，前两轮的司法改革的措施和理念具有合理的延展期。比如，深圳中院民事审判第六庭作为全国首个专门审理劳动争议案件的庭室迟至2005年4月单独设置；2010年3月深圳中院联合深圳检察院出台《量刑程序规范化实施办法》。但是从改革措施的密集出台、改革措施的强力推进、改革措施的明确针对性进行区分，三个阶段的历史先后和顺位较为明显。

深圳于2014年开始启动法官职业化改革，审判权运行机制改革引领体制创新，率先实施司法人员分类管理和司法职业保障制度，其时入额法官的比例为60%-65%，按既定的要求入额工作实际已完成。而早在2012年，深圳市福田区人民法院推行了审判长负责制，提前进行了有益的尝试。中央员额制法官的相关政策陆续出台后，深圳对此前的试点入额工作进行调整，并在2016年5月完成了首批中央员额法官的入额工作。深圳为全国推进司法体制改革创造了有益经验，通过法官职业化改革，最终打造出一支正规化、专业化、职业化的员额法官队伍。

二、深圳法院司法改革的推进

本轮深圳法院司法改革员额制致力于选拔出优秀的法官并赋予裁判权，优秀的法官如何保证持续优质的履行审判职责是员额制改革所面临的痒点，一方面要为法官相对独立行使审判权创造制度环境，一方面又担心审判权的行使被滥用；这两者在逻辑上存在二律背反。员额制改革所意图实现的去行政化抗拒案外因素可能产生的干扰，但是司法所追求的程序正义并不能宽容瑕疵的存在，而在追求国家治理现代化的中国特色社会主义制度的理论架构之下，瑕疵的预防和内部纠正制度如果缺失就无法形成有效的理论闭合，从理论的推演不难看出这一切只能诉诸于过程监督制度的合法构建。单纯从审判环节来进行立体的观察，一审、二审、再审的层级递进实现的主要是权利救济手段的有效供给，对于审判职责履行的瑕疵纠正而言固然是比较重要的存在，但是司法纠错和过程监督的实现却并不能完全赖此存身。审判权的依法独立公正行使离不开必要的过程监督管理。

（一）审判权运行精细化

审判权、审判管理权以及审判监督权是法院系统的三大权力，但是审判事务并非仅仅行使该三种权力就可以实现全覆盖。取消案件的行政化审批后的监督固然重要，但是形成过程监督制度首先就要求审判权本身的合理精细化运行。审判权运行在本轮去行政化的背景下面临一定程度的重构，有些审判机制上的创新纷纷介入，如陪审员制度改革、审判团队制度、前海法院的法官大会制度等。新型审判权运行机制在全国各地均有不同程度的创新，在这种创新中，有些共同的元素普遍存在，如削减审委会的职能覆盖范围、组建以法官为中心以辅助人员为支撑的新型审判团队、召开专业的法官会议等。

深圳法院在审判权继续精细化的推进上应该作出更为纵深的创新探索，既要防止在创新机制中出现行政化的复燃，又要阻断审判权旧有机制运行的惯性；既要实现审理者裁判，又要防止审判权运行中的异化。现行审判团队组建要更加突出专业合力的导向，淡化团队分工中的领导职能。在多位法官构建的审判团队中，尤其注重实现审理者裁判，防止出现将原有的庭室限缩异化为审判团队。健全专业法官会议制度，既要改革完善审判委员会制度，又要注意发挥审判委员会总结审判经验、统一裁判标准以及对涉及国家利益、社会稳定等重大复杂案件的监督把关作用，确保审判权严格依法行使。依托大数据分析，推进智慧法院建设，总结办案规律，规范办案标准，完善类案推送、结果对比、数据分析、时限提醒等智能运用，促进裁判标准尺度统一。防止因审判辅助业务外包对审判权运行所造成的系列影响；规范和完善邮寄送达、送达公证、速录外包、案卷归档外包等审判辅助业务的内外衔接对审判权、审判管理权和审判监督权的影响，明确其对错案责任实际追究时应确认的责任主体，责任承担方式的影响。深化人民陪审员制度改革。在人民陪审员制度的完善和探索中需重点规避陪而不审现象的发生，让人民陪审员实际发挥作用，探索当事人挑选确定陪审员；陪审员重在事实查清上发表意见；完善陪审员在民事案件证明力比较的基础判断上发挥作用的机制，完善陪审员在刑事案件的事实查明方面发挥作用的机制。

(二)继续大力推进司法公开

阳光是最好的防腐剂，让审判权在阳光下运行既是对法官履责的监督，更是对正常履责的保护。立案公开、庭审公开、执行公开、听证公开、文书公开和审务公开，六大环节公开构成的全过程公开意图实现的是对案件审判的监督全覆盖。应进一步拓展公开的广度和深度，创新司法公开形式，将司法公开覆盖到法院审判执行工作各领域、各个环节，确保向社会公开一切依法应当公开的内容。就深圳而言，在现有司法公开的基础上应继续探索完善网上办案系统，推进审判全流程的社会监督，将庭前准备阶段的各环节纳入公开可查和可控的范围。

（三）健全过程监控和绩效考核机制

审判权运行机制持续运转的状态之下，在法院内部纷纷形成了各个单独的以主审法官为中心的闭合环，这个闭合环排斥行政权的干扰，但是员额制与审判权运行机制所希望的目标都在于司法公信力的提升，这种提升有赖于高质量的单案的汇合所产生的合力；故为了追求案件质量的提升，确保案件质量不下降，监督管理并不能缺位。这就要求做到放权与监督相结合，从传统盯人盯案的直接行政干预的监督模式转换到制度化和信息化的监督模式，构建以司法公开和案卷评测为主要手段，搭建从专职审管、全院参与到社会公众的全员全过程监督的机制。建立类案强制检索报告机制；以大数据为依托，以人工智能和信息化为手段，实现在审案件在类案同判中的强制嵌入。加强对司法辅助人员的培训和指导；审判事务中的庭审主导主持及裁定判决拟发应充分授权于主审法官，司法辅助人员也应在接受审判团队中法官指导的前提下开展审判辅助工作。但是对于审判辅助人员的监督和要求可以跳出审理者裁判与裁判者负责的规则进行相对有效的力量整合和制衡，充分发挥审判管理权和审判监督权的功效。严格落实领导干部和内部人员干预过问案件记录、通报和追责制度；制度的执行难点在于法官如何记录，何种程度的记录应该启动问责，对于如实记录的法官怎么给予保护，防止出现变相压制；对于严格落实干预过问记录的法官在法官级别晋升、绩效考核等与法官成长和福利待遇等相关层面如何予以特殊优待。如果不能在体制中破解法官如实记录的积极性，虽然对于来自于行政的官方干预能够发挥作用，但不能从根本上动摇基于共情体系、分赃体系滋生和蔓延出人情案、关系案的产生机制。