浅谈食品添加剂生产许可制度——解析《食品安全法》第三十九条

张婉姝

(中国计量大学 法学院，杭州 310018)

民以食为天，食以安为先。经济的发展和科技的进步不仅带来了人们生活水平的提高，同时也让人们对生活质量有了更高的要求，这点在食品方面体现得尤为突出。我们对食品的要求不再只是维持生命这么简单，一方面，我们要求食物的清洁卫生、食用方便；另一方面，我们也对食物提出了色、香、味、形方面的要求。因此，食品添加剂的作用逐渐凸显出来，食品添加剂安全和监管问题也日益得到重视。2015年我国修订了《食品安全法》，此次修订中的一大亮点就是食品添加剂的生产许可制度。食品添加剂的生产许可制度作为对食品添加剂监管的第一道“关”，不仅是保障食品添加剂生产安全的重要环节，也对后续的食品添加剂生产、使用的监管有着重大意义。

1 我国对食品添加剂生产监管的发展

我国对食品添加剂监管主要可以分为生产监管和使用监管。早在1977年，我国就制定了的《食品添加剂使用卫生标准(试行)》(GB n50-77), 1981年中国食品添加剂标准化技术委员会制定了《食品添加剂使用卫生标准》(GB 2760-1981),此后又颁布了《食品添加剂生产管理办法》、《食品添加剂卫生管理办法》、《中华人民共和国食品卫生法》,2009年6月1日颁布了《中华人民共和国食品安全法》。至此，对食品添加剂生产的监管才被真正重视起来。

2 解析食品安全法第三十九条

我国行政机关对“资格”的监管分为许可制和备案制，从审查难度、监管范围来说，许可制无疑是更加严格的一种监管方式。食品添加剂的生产许可实质上是一种行政许可，是企业合法生产食品添加剂的前置程序。

《食品安全法》第三十九条是对食品添加剂生产许可进行的规定，涉及到生产食品添加剂的实质要件、形式要件和所依据的标准。

2.1 什么是“食品添加剂”

“食品添加剂”是一个专业词汇，在我国《食品安全法》第一百五十条有具体规定。食品添加剂本身并没有被禁止使用，只是使用的种类、剂量要受到使用标准的限制，乱用或者滥用食品添加剂会对公众的身体健康和生命安全造成威胁，对食品市场秩序造成危害。在GB 2760-2014《食品安全国家标准 食品添加剂使用标准》中规定了23个食品添加剂的种类、2000多种食品添加剂。国家除了用《食品添加剂使用标准》对食品添加剂的使用进行规范以外，还会以发布行政命令的方式，如“禁铝令”就是先通过卫计委发布行政命令，再被写入标准中的。

2.2 生产食品添加剂的条件

2.2.1 实质条件

食品添加剂虽然不属于食品，不单独食用，但是最终却和食品一样被人吃进嘴里，消化吸收。《食品安全法》没有明确规定生产食品添加剂的实质条件，但也应严格按照食品的生产规定。因此，与食品添加剂生产相适应的场所、生产设备或者设施、专业技术人员和管理制度应严格按照《食品安全法》第三十三条、第三十四条的规定执行。“场所”应当包括生产加工、储存、运输的场所；“生产设备或设施”应指有相应的消毒、更衣、盥洗、采光、照明、通风、防腐、防尘、防蝇、防鼠、防虫、洗涤以及处理废水、存放垃圾和废弃物的设备或者设施；“专业技术人员”指专职或兼职的食品安全技术人员、食品安全管理人员；“管理制度”指生产厂家要有自己的保障食品安全的规章制度。

2.2.2 形式条件

2015年新修订的《食品安全法》中对食品添加剂采取生产许可制度，这与2009年发布的《食品安全法》保持一致。生产许可是一项行政许可，申请人须按照《行政许可法》的规定，取得生产添加剂的许可之后，才可生产食品添加剂，无证生产食品添加剂属非法行为。生产食品添加剂需要获得行政许可也就是说企业需要经过行政机关的形式审查和实质审查并颁布许可证书才有资格生产食品添加剂，生产食品添加剂的企业必须“持证上岗”。

对生产食品添加剂的企业进行高要求，使得一些不具备生产能力的企业无法涉足食品添加剂生产行业，为食品添加剂市场创造了一个健康的环境，同时保障了食品添加剂安全，为进一步保障食品安全创造了条件。

从促进食品添加剂行业健康发展的角度来说，企业为了获得食品添加剂的生产许可，就会更加严格要求自身，从生产原料、生产设备、管理制度、技术人员等方面全面提升实力[1]。

2.2.3 所依据的法律和标准

“生产食品添加剂应符合法律、法规。”此处的“法律”是狭义上的法律，是指全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会依照立法程序制定的规范性文件，“法规”则是行政法规和地方性法规，分别由国务院和省级人民代表大会及其常务委员会制定。行政许可只能由法律和行政法规、地方性法规来设立。规章是指国务院部门制定的部门规章和地方政府规章，具有行政许可的规定权，即可以对上位法已经设定的许可事项进行具体规定，但不可增设许可、设置许可的前置条件、限制外地企业，也不可违反上位法的规定进行规定。《食品生产许可管理办法》是国家食品药品监督管理总局依据《行政许可法》、《食品安全法》等法律法规制定的部门规章，是对食品、食品添加剂生产许可的具体规定。

食品安全国家标准是卫生部制定的强制执行的安全标准，也是《食品安全法》中唯一的强制性标准，其他标准均为推荐性标准[2]。食品安全不仅涉及个人健康、公共安全，也会影响公共秩序，因此在《标准化法》中规定：保障人体健康，人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准是强制性标准。这些标准内容涉及基础标准、产品标准、生产企业标准以及出厂检验方法标准等。违反食品安全标准的食品生产者，会依法受到包括没收违法所得、没收违法生产经营的食品、没收用于违法生产经营的物品、责令停产停业、吊销许可证在内的行政处罚，并承担相应的民事责任；主观恶性大、社会危险性大、造成严重后果的，主要责任人及单位将会受到刑事法律的处罚。

2.3 旧法与新法的价值取向

2009年颁布的《食品安全法》(下称“旧法”)第四十三条规定：国家对食品添加剂的生产许可制度，申请食品添加剂生产许可的条件、程序，按照有关工业产品许可证管理的规定执行。

食品添加剂的生产许可制度在2009年已由法律规定而设立，随着相关法律、法规的补充，食品添加剂生产许可制度已逐渐完善。旧法第四十三条是一条准用性规则，即条文本身没有规定具体的行为模式，而是要援引或者参照其他相应规定的规则。此时依照旧法的规定，关于申请食品添加剂生产许可应当援引相关工业产品许可证管理的规定，也就是说旧法认为食品添加剂的性质更类似于工业产品。

而2015年经修订后的《食品安全法》以及2015年依据《食品安全法》制定的《食品生产许可管理办法》中，都要求食品添加剂有关事项援引有关食品的规定，如《食品安全法》第三十九条规定：应依照本法第三十五条第二款规定的程序取得食品添加剂生产许可；《食品生产许可管理办法》第五十八条规定：食品添加剂的生产许可管理原则、程序、监督检查和法律责任，适用本办法有关食品生产许可的规定。

关于食品添加剂生产许可的规定从“按照有关工业产品许可证的规定”到“适用本办法有关食品生产许可的规定”，是将食品添加剂视为“添加剂”到“食品”的转变。其中工业添加剂不需要被食用，也无卫生等方面的要求；而食品安全标准则显然更为严格，也更符合食品添加剂对标准的需求。

3 对食品添加剂生产许可的展望

《食品安全法》第三十九条只是对食品添加剂生产许可制度雏形的勾勒，食品添加剂相关制度的需要在一个良好的舆论和市场氛围中获得进一步细化和完善。

3.1 引导公众正确认识食品添加剂

一个良好的社会舆论环境能为食品添加剂生产营造健康的市场氛围。食品安全问题不仅是一个技术问题，同时也是一个社会问题。“吃方便面等于吃添加剂”等言论使公众陷入对于食品添加剂的信任危机，食品添加剂被妖魔化为一个“人人喊打”的角色，以致于盲目地去追求“纯天然”、“无添加”的食品。食品添加剂到底是什么，是否会对人体健康构成威胁成为公众关心但又容易被误导的话题[3]。

中国社会正处于蓬勃发展之中，在信息爆炸时代，公众接受信息的速度和数量快速增加，增大了食品安全风险演化成食品安全恐慌的可能性。因此，有关部门需要科学传播食品安全信息，使公众正确理解食品添加剂的作用，最大程度减少虚假、夸张信息对公众的误导，恢复与提升公众商品安全消费信心。食品添加剂本身本无“善”、“恶”之辨，而能否合法合规使用食品添加剂才使食品添加剂有了“是”、“非”之别。因此，发挥食品添加剂的功效需要人们正确认识和使用食品添加剂。为了让人们正确认识食品添加剂，我们就应该注重相关方面的宣传，不能忽视新闻的导向带来的影响。

3.2 完善食品添加剂的标准体系

目前为止，我国已经制定了《食品添加剂使用卫生标准》、《食品营养强化剂使用卫生标准》，这些标准和《食品安全法》中的相关法条一起规定了食品添加剂的使用原则、使用方法等。同时我国也鼓励制定食品地方标准和企业标准[4]。这些标准对于规范食品添加剂的生产和使用起了重要作用。但随着食品添加剂研发和生产技术的不断提高、使用范围的扩大，现有标准体系也开始暴露问题，总的来说，就是现有食品添加剂的标准不能满足实际生产、使用和监管的需要：比如一些标准长时间未做调整，急需修订；又如许多食品添加剂还未有生产标准，而是在适用相关食品的标准；又如食品添加剂标准不统一，造成重复交叉规定。因此，完善食品添加剂的标准也成为一个重要的课题。

3.3 完善许可的监督检查

从行政机关的角度来说，食品添加剂生产许可是一项行政许可，行政机关在这项制度中扮演着裁判员的角色。行政相对人能否获得许可，取决于行政机关的行为，这就要求行政机关工作人员依法履行自己的职责，对行政相对人进行严格的实质和形式审查；同时，作为许可机关，如果事后发现该企业提供的申请材料与实际情况不符，或者在获得许可之后出现了应当撤销、吊销的情形，也有权对之前做出的行政行为进行事后纠正，并对违法行为做出相应处罚。

3.3.1 事前公开透明、接受监督

食品添加剂生产的资格既然采取许可制而不是备案制获得，那么从行政机关接受材料到许可就需要一定资格审查时间，在这段时间内行政机关除了对其材料进行审核，也可将申请人不涉及商业机密的信息予以公示并接受公众的监督，必要时也可在相关人员的陪同、见证人的见证下实地考察或者进行听证以决定是否授予许可证。听取公众意见，公开透明地进行审查，是行政机关的权力和职责。

3.3.2 事后有序监管、教育与惩罚并重

行政机关对于取得食品添加剂生产许可的企业主要采用以下方式进行后续监管：对许可证的年审和期满换证，对许可后生产活动的监管及信息公布、抽样检查以及对违法、违规行为做出的处罚。

其中年审和期满换证是常规性的监管工作，大多也是做到形式审查即可，而对于生产活动的抽查则属于一项较为难以规范的监管方式，是对许可后企业能否做到合法、合规生产的实质审查的监管。定期、随机抽检，对于督促企业不可在食品添加剂安全上掉以轻心。

同时对于监督中发现的问题，我们应当改变过去以“罚”为主的旧观念。有错，当然该罚，公布不合格企业和产品的信息、扣押、没收生产工具、对责任人进行罚款、吊销许可证、营业执照等都是合法有效的处罚措施。但对于情节轻微企业和相关人员应以普法教育为主，“罚”从来都不是法律的主要目的，我们要做的是正确引导生产者在法律范围内进行生产经营活动，这样才能最大限度激发市场活力，促进良性循环。

4 结语

食品添加剂的作用不言而喻，有了它们，我们能对食品提出更高的要求，获得更多的满足。而随着食品添加剂监管制度的完善以及食品添加剂生产者、食品生产者对生产环节把控的加强，我们对食品添加剂误解会日益减轻。2015年修订的《食品安全法》规定了生产食品添加剂的实质要件、形式要件和所依据的标准，其中，实质要件和形式要件规定较为明确，只需行政法规、地方性法规加以细化即可，而对生产食品添加剂所依据的标准的规定经历了2015年的修改之后依然显得不够严谨和明确。此次修改仅仅反映出一个趋势，就是不再将食品添加剂视为工业产品而是将其当作食品对待。如果将食品添加剂标准完全参照食品安全标准，显然是欠妥的，那此时我们是否需要一个新的食品添加剂标准，或是适用食品安全标准时应当遵守怎样的原则，就成为研究食品添加剂生产制度的一个子命题了。