关于《食品安全法》中食品添加剂滥用的法律规制研究

薛金侠,尹钧

(河北工程技术学院，石家庄 050091)

我国食品生产行业日新月异，人们对自身生活质量更加重视，也对食品生产提出了更高要求，因此人们在选择食品过程中不仅仅注重其口感和品位，对食品的色、香、味及其新鲜度也有全面要求。近年来，人们对食品安全的讨论越来越多，食品添加剂随之成为食品安全的重点讨论对象。不可否认，食品添加剂在食品生产中扮演着重要角色，但是添加剂在提升食品色、香、味的同时也不可避免会有一些弊端，尤其是近些年食品安全事件频发，调查事件产生的原因均指向食品添加剂，消费者对食品添加剂一度十分抗拒，在选择食品时关注是否添加了食品添加剂，同时对国家相关部门的管控水平也存在质疑。滥用食品添加剂的行为广泛存在于食品生产中，受到利益的驱使，商家摒弃职业道德，将消费者的身体健康抛诸脑后，且相关部门对食品添加剂的检测和管控力度仍旧有待加强，且对滥用食品添加剂行为的处罚力度不够，缺少专门应对滥用食品添加剂行为的法律法规[1]。基于以上分析，对当前我国食品添加剂的滥用情况进行分析。

1 食品添加剂滥用的界定

食品添加剂滥用主要是在食品生产、经营、使用过程中向食品中违规添加或过度添加添加剂，对消费者的生命健康造成损害的危险行为。需要注意食品添加剂滥用行为与使用非食品添加剂概念存在差异，本研究主要分析食品添加剂滥用行为。

主体条件：食品添加剂滥用主体为《食品安全法》中规定的食品添加剂生产、经营和使用人员。客观条件：本研究中食品添加剂滥用客观条件可归纳为行为、后果、因果几个方面。行为主要指在食品生产、经营、使用过程中存在违规使用，主要包括超范围或超量使用食品添加剂、违法使用非常规食品添加剂、生产过程存在转移使用食品添加剂行为等[2]。

食品添加剂的主观要件主要表现为出于营利目的故意滥用食品添加剂。在主观要件界定中并不将是否营利作为界定条件，而是将事件行为人在食品生产及使用过程中存在向食品中滥用添加剂的行为作为明确判断标准，符合该条件即可对其进行定论。食品添加剂滥用客体要件为复杂客体，食品添加剂滥用过程不仅对客体造成侵犯，同时也违反相关规定，侵犯食品食用人员的身体健康。食品添加剂是为提升食品色、香、味向食品中添加的天然或人工合成物质，食品添加剂在使用过程中需要遵循《食品安全国家标准 食品添加剂使用标准》，食品添加剂滥用行为属于违反相关标准的行为，对公众的身体健康有一定危害。

2 我国食品添加剂滥用方面法律规制现状及存在的问题——以调味品行业为例

自20世纪中叶，我国针对食品添加剂滥用情况进行了规范，经过数10年的发展，当前已经形成较为完善的食品添加剂管理规范体系，并于2009年6月1日起实施《中国人民共和国食品安全法》。该法律的颁布结束了我国在食品添加剂滥用管制法律方面的空白，对食品添加剂过程中涉及的滥用情况做出了规定，为我国食品安全管理构建基本法律框架[3]。

从我国食品添加剂法规现状来看，我国在食品添加剂滥用法律规制立法细节方面和执法方面仍旧存在一定不足。且食品添加剂滥用情况由来已久，追踪其产生原因不仅仅体现在立法以及执法方面，且反映出我国法律自我监管以及规制方面仍旧存在不足。下面以调味品中食品添加剂滥用为例进行分析。

2.1 立法不健全

当前我国关于食品添加剂方面法律文件较多，但针对食品添加剂滥用方面的文件规定却较少，均偏向于食品添加剂使用标准及产品标准，且《食品安全法》并未对滥用食品添加剂进行明确规定，从而导致食品添加剂滥用问题无法凸显，使其适用性无法体现。

例如中国疾病预防控制中心营养与食品安全所于2016年对北京调味品食品添加剂滥用情况调查中发现苯甲酸、山梨酸、安赛蜜等添加剂在酱油中含量最高，分别达到60%、30%、35%，且酱油中糖精钠含量也达到20%，由此可见酱油中的甜味剂以及防腐剂检出量均高于其他调味品，对比我国相关法律的规定，虽然单项添加剂含量均未超出相关法律法规的设定标准，但酱油这种使用率较高的调味品却存在添加剂复合使用率较高的问题，对人体不利，众多生产商存在食品添加剂滥用行为，却不违反相关法律，存在擦边球行为[4]。

2.2 处罚力度不够

我国《食品安全法》第九章中对滥用食品添加剂行为处罚进行规定：未经许可在食品中添加违规添加剂、未经过安全评估添加食品添加剂、生产经营无标示食品添加剂以及相关违法行为等，经查实处以人民币2000～5000元罚款，情节严重可处以10万元以下罚款，只有出现严重后果才会吊销经营许可证，处罚力度较轻[5]。

2016年9月调查武汉市的调味品添加剂使用情况时发现，肉骨粉这一调味剂在添加中存在多量、复合使用情况，并造成区域市民身体健康威胁，相关部门对其生产厂家进行勒令整改，并处以人民币2万元罚款，此后经过市场调查发现不少餐饮店仍旧在违规使用该调味剂。导致该情况的主要原因是惩罚力度不够，生产商不惧，顶风作案，因为再次查处也仅仅是交付少量罚金即可。

2.3 司法救济存在缺陷

司法救济作为最后经济救济手段在处理社会纠纷中发挥着重要作用，但司法救济成本较为高昂，对大多数受害者而言属于昂贵救济措施。且在立案过程中存在较大困难，尤其是食品生产商往往不会主动承认错误，加之司法救济判罚存在以罚代罪的情况，所以判罚结果也经常存在争议。从我国以往食品添加剂滥用引发事故的情况来看，受害者经常得不到应有赔偿。

2015年5月中旬，靖边县公安局发现辖区内有人在芝麻酱中滥用添加剂，调查发现在芝麻酱生产过程中违法添加磷化铝，并已经向当地众多餐饮店销售，其中有部分群众已经出现身体不适。部分群众联名要求赔偿，均无法得到有效回复，最终通过司法救济进行维权，但最后均无疾而终，还需承担司法救济过程产生的费用。该案例是典型的司法救济缺陷问题，群众在自身权益受到损害后无法通过合法途径取得相应赔偿。

2.4 执法方面不完善

当前我国在添加剂管理执法方面主要以《食品安全法》为基础，配合卫生部对农业部门、工业部门、工商部门、质检部门、食品和药品部门进行食品添加剂的卫生监督管理。且各个部门在细节执法方面依据规范性文件存在差异，执行标准不一致。在一些地方滥用食品添加剂后，执法部门执法不严、监管不力，经常看到地方保护。

监督执法过程受限于立法环境和技术因素的影响，当前我国许多关于食品添加剂监管的法律法规存在一定瑕疵。 另外，我国一些法律法规的初稿制定过程不够严谨，导致执法部门的定位不明确。 立法，执法和惩罚的整合不仅会影响立法的公正性，还会影响惩罚的公正性。

以2017年1～7月对北京市通州区调味品进行抽查，相关部门突击检查期间各项添加剂均处于正常水平，虽然存在复合添加剂使用问题，但并未出现明显违规现象，因此从实际情况来看，突击检查期间生产商以及餐饮店均能够规范自己，不存在滥用添加剂的行为。非检查期间再对该区域调味品添加剂进行含量抽检，发现酱油、鸡精、糖、八角、茴香、花椒等调味品均存在不同程度滥用添加剂现象，与突击检查时期形成鲜明对比。

3 国外关于食品添加剂滥用的法律规制现状及经验

3.1 国外关于食品添加剂滥用的法律规制现状分析

国外在食品添加剂滥用的法律规制方面做得较好的是美国和欧盟，研究以美国和欧盟为例进行分析，从而为我国食品添加剂滥用法律规制提供启示。

美国食品药物管理局针对食品添加剂的管理出台了一系列法制法规，对食品添加剂滥用现象进行管制，以《美国联邦法制汇编》为主体，该法律对滥用食品添加剂情况进行了有效规范，且法律条文间不存在冲突，不同法律之间相互补充、相辅相成，为食品添加剂管控提供了系统具体的管控规范以及监督程序[6]。

在法律规制基础上建立的监管机制主要采用专门机构联合监管制度，FDA作为专门监管机构以《联邦食品、药品和化妆品法》对食品添加剂进行监督管理。根据《美国联邦法制汇编》规定，生产和研发新型食品添加剂需要向食品药品管理局提供申请，附详细申请资料以及样品或相关说明，待检测通过后评估其安全性，获得相应许可后方可进行下一步流程。尤其是在调味品中使用添加剂更需要通过美国农业部许可，调味品的审核周期较长，一般需要1年左右时间对评定添加剂品种及规格，并进行定期追踪调查，从而确定该产品是否存在危害，并制定相应添加标准。而一旦发现存在滥用食品添加剂的行为，即将面临巨额罚款，并存在入狱风险。

欧盟的食品安全体系较为完善，在法律规制颁布中以《食品安全白皮书》和《欧盟基本食品法》为基础规范食品添加剂的使用，结合一系列法律规制为食品安全管理提供重要指导原则。

在欧盟的众多成员国中除了理事会颁布的一系列指导性法律规制，各国内部也有一些制度。德国在欧盟法律规制基础上颁布一些国内法律规制，如《纯净度标准》就是一项专门针对调味品添加剂的法律规范，尤其是德国爆发甜味剂事件后颁布的《关于限制食品添加剂许可的临时法案》重点针对在调味品中滥用添加剂的情况进行规定，严格限制生产及使用途径，并进行持续性监管和监测。

欧盟在使用新食品添加剂的审核方面程序较多，新的食品添加剂进入市场前由欧盟食品科学委员会进行食品添加剂审核，确认其对人体无害后制定合理添加标准，从提交申请到添加剂可合理使用，流程往往需要耗时约2年。

欧盟在食品添加剂监管中建立了较为系统的监管体系，欧盟食品安全局主要对食品添加剂进行统一管理，并对食品链安全情况进行评估，建立食品安全预警系统。该系统属于智能网络系统，由欧盟多国共同成立，具有快速识别功能，当市场上流入新的食品添加剂，原则上其他国家也都具备监管该食品添加剂的能力。如果某个成员国出现危害人们健康的食品添加剂相关信息，该信息会被共享到其他成员国，管理局也会对信息进行补充，并针对可能出现的风险制定应对措施。欧盟对于食品添加剂滥用情况的处罚十分严厉，以德国为例，当查实存在食品添加剂滥用情况时，检查部门会对其进行刑事诉讼，并给予受害者适当赔偿，赔偿金额足以让肇事者破产。

3.2 国外关于食品添加剂滥用方面的法律规制可以给我国的经验借鉴

3.2.1 建立完善的食品添加剂管理体系

欧美和一些发达国家，对食品添加剂滥用的立法较为完善，在法律规制基础上构建出较为完善的法律管理体系，可实现从食品添加剂生产到被添加整个流程的监管，从而保证所有食品安全性。由此可见要想对食品添加剂滥用情况进行有效管控，完善的法律体系必不可少，需要制定涵盖添加剂生产，成分鉴定、规格限定、使用范围、使用量等全方位的法律体系，保证食品质量安全，以此实现对食品添加剂滥用情况的有效遏制。

3.2.2 明确监管机构

欧美等发达国家在进行食品添加剂监管机构设定中均予以精简、明确、强化作为基础进行统一管理，欧美发达国家明确不同部门的职责，这些职责合并在一起就形成一个统一体系，不同部门不仅可以独自完成其监管任务，还可与其他部门一起形成完整的监管系统，消除各个部门间相互推诿责任的情况。

3.2.3 公开监管透明度

相关部门在管理过程中需要坚持公开透明度的原则，通过社会公众约束力警示相关企业，同时可提升公众度。欧美在对滥用食品添加剂的监管中均采用透明公示的方式，消费者可直接参与到监管中，该种模式不仅可最大限度提升监管效率，还能在消费者中建立信心。

4 完善我国关于滥用食品添加剂方面的法律规制

4.1 完善食品添加剂法律法规标准体系

从现状来看，要想快速建立完善的法律规制体系不够现实，但需要针对现状不断进行推进，消除当前体系存在的多种问题，填补法律空白，对标准体系以及法律体系进行系统性整理，逐渐完善，从而形成较为完善的法律体系。例如我国调味品行业的食品添加剂标准体系中缺少残留限量。可指定合理的企业管控标准，采用分层备案方式，对部分食品添加剂预先在省级标准层次进行管理，并制定与之对应供应链全渠道技术解析及管理手段，设定相应卫生标准，设定不同程度违法惩罚办法，以此提升法律法规效应。除此之外，还可建立统一的食品添加剂立法体系，对现有法律体系弊端进行针对性整理，如我国《刑法》和《食品安全法》中针对食品添加剂滥用相关规定并未实现有效结合。

4.1.1 统一食品添加剂使用标准

如我国《食品安全法》将营养强化剂划分在食品添加剂范畴，但从食品添加剂使用标准来看，当前我国大多数营养强化剂仍旧按照《食品营养强化剂使用标准》进行管理，使用者需要从不同标准文件中寻找，从而造成较大不便。多对不同使用原则的食品添加剂进行规定有一定必要性，但由此导致法律执行和使用不便会导致法律效应低。

4.1.2 完善食品添加剂危害评估

当前大多数食品添加剂在少量使用时并不会对人体造成危害，只有滥用时才会出现危害，因此需要对食品添加剂建立对应的标准化制度，对食品添加剂使用过程进行有效规范。食品添加剂对人体危险性评估是标准化过程必不可少的一个环节，也是安全保障的基本前提。我国当前主要根据《食品安全性毒理学评级程序的要求》进行食品添加剂危险性评估，但食品添加剂滥用情况却较为常见，因此需要建立实时有效的食品添加剂危险性评估措施，可参照欧美等国家的先进经验，例如欧盟会对添加食品添加剂的产品进行上市前危险性评估，并通过法律授权方式进行监管，实时掌握各食品流向，为必要时食品召回奠定了基础。

4.1.3 增强法律惩罚力度

完善的法律保障是建立法律体系的基础，也是责任追究的最后保障，通过法律保障对食品添加剂滥用行为进行界定，并最大限度提升惩罚力度，以此降低被惩罚对象持续违法的可能性。我国《食品安全法》规定了“十倍赔偿”制度，该种模式虽然看似惩罚力度较大，但对于大多数平价产品而言，即使提升10倍也不会对商家造成实质性惩罚，其中尤以调味品为主。调味品多是平价商品，价格从几元到几十元不等，因此商家便可肆意生产和销售滥用食品添加剂的调味品，即使《食品安全法》有相关规定，但消费者权益和市场稳定性却无法得到保障。

4.2 完善司法救济

司法救济是我国宪法赋予人们的一种强有力的基本权益保障方式，该种方式具有一定强制性，由于其过程繁琐、成本高昂，往往被作为最后一项维权手段。因此在实际实施过程中，人民法院不会主动帮助人民维护权利，只有当其他途径无法解决时才会启动司法救济。当前我国《食品安全法》是司法救济的最有效指导性文件，但过度依赖这一份法律也会导致滥用食品添加剂现象屡禁不止。所以需要发挥全民力量，建设有特色的诉讼制度，同时需要降低诉讼过程成本，保证人民都可使用该种维权方式。

4.3 完善食品添加剂监管制度

根据食品安全法的规定，我国食品添加剂的监管主要由卫生部牵头。鉴于当前我国的实际情况，需要采取对应改革措施，对现有食品添加剂监管机构进行统一管理。《食品安全法》第93～95条规定了管理机构官员行政职务，但并未将职责联系在一起，因此需要将监督和责任调查有机结合，明确监管过程中的法律责任，对各级监督者形成一种无形压力。除此之外，为提高社会监督效应，需要充分发挥社会监督作用。首先需要重视消费者群体，消费者也是食品添加剂滥用的直接受害者，是法律保护对象。其次是行业组织，行业组织需要在其经营中发挥自我调节作用，对食品添加剂使用进行规范。最后是媒体行业，媒体行业是向大众披露食品添加剂滥用的直接渠道，也是最有效的渠道，通过揭露各种不法行为可为社会监督提供一定约束力，有效规范食品添加剂的使用。

4.4 完善食品添加剂企业自我监管机制

食品质量出现问题的根本在于企业为了获取非法利益，消除该危险的根本方法就是提升企业自身责任感和自我监督意识。首先需要加强企业诚信意识。欧美发达国家的食品制造企业自律意识较强，许多大品牌企业在经营中均将诚信作为基本经营理念，这也是大品牌成功的根本原因。因此，企业经营必须强化诚信意识。

由于食品添加剂在使用中存在一定技术指标，使用形式多样性，普通消费者仅仅通过观察无法辨别是否存在滥用食品添加剂行为，而真正了解生产状况的是企业自身，因此在实际管理中可借鉴国外的“内部举报”制度，提升工作人员职业素养，通过内部员工实施监督可有效降低企业自身违法行为，弥补诚信的缺失。

为保证企业安全生产，国家需要采取一定激励措施，引导企业自觉遵守《食品安全法》，提升企业工作人员的道德素养，并可将诚信生产和诚信经营作为企业评估的一项标准，成立专门评估委员会，结合社会调查对企业进行评价，并将其列入信用报告，作为企业日后经营的基本文件。相关部门可对一些信用良好的企业给予奖励。

5 结论

通过研究可知，我国食品添加剂滥用法律规制体系制定及完善需要从立法、执法、司法和监督几个方面来实现。在立法上，建立以《食品安全法》为基础的多种法律协调作用的法律体系，完善食品添加剂危险性评估手段，强化法律惩罚力度，建立符合我国国情的法律监管体系。在执法上，需要健全我国现有监管模式，促进司法机关与媒体积极配合，建立具备中国特色的监管体制，并能充分发挥公众参与作用。从企业自身角度出发，提升企业自我监管意识，完善监管体制，激励企业从自身做起，建立完善的内部披露制度。