交通枢纽与产城融合如何互为“神助攻”？

印朝富 上海协君投资咨询有限公司总经理

宋茜 北京市中伦（上海）律师事务所

1 “城市—产业—交通”三者之间的互动关系

“要致富、先修路”这一口号早已深入人心，“村村通公路”工程也极大地改善了我国广大农村地区的基础设施现状。但是，随着城市的扩展、城镇化水平的提高、现代物流业、跨境电商等新兴贸易模式的蓬勃发展，城市出行和经济发展仅依靠公路（道路）运输早已力不从心，必须打造公路、铁路、航空、港口及市域轨道交通等在内的便捷交通系统及多式联运体系，以实现商品货物快速集散，人口出行便利快捷、人与环境和谐发展。

从宏观统计数据来看，目前全国已建成高铁站约500个、民航运输机场逾200个、高速公路通车里程13.1万公里、亿吨大港数量达34个、万吨级及以上泊位2300余个、已开通轨道交通的城市达31个。可以说，现代化立体交通运输体系已初具规模。从具体实践来看，不少城市在规划铁路、机场、轨道交通等设施时，都带有以交通设施带动城市发展的目标，致力于打造“高铁新城”、“临空园区”、“临港新城”、“轨交小镇”等，但实际的效果却并非个个尽如人意。

以高铁项目为例，曾有研究人员结合夜间灯光遥感、腾讯位置、兴趣点等时空大数据对全国484个高铁站点做了深入分析，得出结论认为有超过四分之三的站点为待发展型高铁站，这些站点一般为新建高铁站并距离中心城区较远，站点周边缺乏人口和产业的支撑，周边环境比较萧条，城市基础设施建设还有待进一步完善。更有甚者如合肥北城站，由于所在区域北城新区地处偏远、现有的产业基础不足以为该区域带来足够的人口，进而为高铁站带来足够的客流，高铁站的运力与北城新区的产业发展之间未能形成良性互动，最终导致高铁站的运营入不敷出，难以为继。目前这座2012年刚刚建成的高铁站面临即将关停的尴尬境地。

由此可见，城市—产业—交通三者之间相互依存，偏废任何一环都将影响其他环节功能效用的发挥。

2 多视角看待“交通枢纽+产城融合”同步实施的必要性

（一）人口和产业聚集视角下，对“交通枢纽+产城融合”模式的内在需求

居民出行、人口流动、原材料及产品运输离不开交通基础设施，居民的居住、教育、文化、医疗等需求离不开市政配套基础设施，即导入人口和产业的前提是基础设施配套初具条件。然而，仅仅有完善的基础设施硬件条件远不足以留住和聚拢人口。近年来，在盲目上马新型城镇化项目过程中出现的“空城”、“鬼城”现象足以证明，缺乏必要产业支撑的城镇化，不足以为区域发展提供持续的动力。并且，盲目地将农村城镇化，征收和征用农民土地，将造成大量失地农业人口的生活就业问题，更容易引发一系列社会稳定问题，因此有效地导入产业，解决失地农民的就地安置就业问题，也是在新型城镇化过程中为维护社会和谐稳定和可持续发展的应有之意。

同时，随着人民群众生活水平的提高及对生活环境、工作环境要求的不断升级，以往片面强调产业园区功能，忽略生活配套设施供给，或随着城市的扩张，致使产业园区与生活园区相距甚远的规划建设模式，不仅对城市交通造成了很大压力，也引发一系列城市病。因此，人们开始反思、探寻工作与生活有机结合的模式。因此以基础设施功能配套为基础、以产业集聚为驱动、以宜居生活为基调的产城融合综合开发模式日渐受到推崇。

（二）财政可持续发展视角下，对“交通枢纽+产城融合”模式的内在需求

政府财政预算采用“收支两条线”管理。在政府的四大类预算科目中，政府可支配财力主要指一般公共预算和政府性基金预算。一般公共预算的主要收入来源是政府的税收和非税收入，该等收入主要与政府管辖区域内的经济发展水平和产业税收贡献程度有关。政府性基金预算的主要收入来源是与土地有偿使用（主要是土地出让金）相关的收入，该项收入主要与土地价格和供应量相关。

基础设施建设，从土地一级整理满足通平要求，到区域内外联通所需的大小交通基础设施，再到保障性住房、医院、学校、公共休闲设施、产业服务基础设施、公共配套基础设施等都主要体现为资金投入，即财政支出责任。而支撑庞大的财政支出责任的方式，除控制投资进度及投资规模外，更重要的是如何“开源”，即须重视提高地方政府自身的财政收入。

从实践中大量的TOD（轨道交通+物业）、AOD（机场+临空园区）开发的案例可知，城市轨道交通、机场、港口等重大交通枢纽设施因其具有带动人口聚集、人员流动的天然优势，因此将对周边区域土地形成显著的溢价效应。同时，基础设施条件提升和带动下导入的核心优质产业落地发展将带来区域经济发展、税收增加、居民和产业人口消费能力增长、带动相关产业发展和聚集等良性经济循环，构成区域财政收入增长的持续动力。从而在基础设施和综合开发、产业导入的双重作用下，使政府一般预算收入与政府性基金预算收入两个科目的政府财力均获得增长。

一方面，基础设施建设与产城融合的有机结合下，产业落地、升级、交通基础设施带来的地价升值形成的税收增量收入、土地增值溢价收入等可用于弥补先期进行基础设施投资开发的资金缺口，同时，政府收入的增加、财力的增长也使政府有更充沛的财力支撑区域后续基础设施建设和公共服务的投入，摆脱区域发展靠上级补贴或高额举债的“输血模式”，而形成有效的区域“造血机制”，实现区域经济投入和产出的自平衡，带动区域经济实现良性、可持续发展。

（三）社会资本投资商业模式视角下，对“交通枢纽+产城融合”模式的内在需求

在政府财力不足的地区运作片区综合开发项目和基础设施项目，目前多以PPP模式实施。而此类项目大多属于无使用者付费来源或使用者付费不足以覆盖投资建设运营成本或收益水平较低的公共性、公益性项目。参与此类项目投资的社会资本，往往需要依赖政府财政支付及后续产业投资企业付费、区域人口消费等收入收回其前期投资过程中支出的成本和后续运营管理成本，还要获得相对合理的收益以保证企业自身的可持续发展。因此类似项目投资动辄上百亿，合作期短则10年，长则将达到30年，投资人资金投入大，回收周期长，且回收风险很大程度上依赖于政府财政能力，若地方政府后续长期财力不能形成有效增长，则投资人将面临极大投资风险。

二级商业开发和产业项目投资人的投资前提是所在片区基础设施硬件水平需满足其固定资产及产业投资的基本要求（如有充足劳动力、有必需的交通内外联运输通道、有满足通平条件的产业用地等）。二级商业开发和产业项目投资人虽也存在一定的投资风险，但主要表现为市场经营风险，属于投资人自身依据其经验和商业运作能力相对可控制的风险，且一般回收周期、收益率均高于公益性基础设施投资，其投资行为也将给当地政府带来财政增量收入（主要体现为税收收入及土地出让金收入），有利于增强政府的财政实力，从而减轻片区综合开发及基础设施项目投资人面临的政府支付能力风险。

由此可见，在投资人对区域基础设施投资和产业投资之间，从合理的商业模式角度，将基础设施与片区开发、产业导入和产业投入进行综合平衡安排，既是不同投资项目之间先行后续关系的客观需要，也是投资人自身合理控制投资风险、实现投资区域内投入和产出相平衡，实现项目资金平衡和项目商业化运作的需要。

3 “交通枢纽+产城融合”模式的可行性分析

（一）“交通枢纽+产城融合”模式有助于政府和投资人实现合作双赢

国内外大量成功的实践案例表明，适应市场需求和具有前瞻性的产业规划及商业策划，不但可以使交通基础设施的发挥起联系区域内外交通的作用，更可以依托重要的交通基础设施、交通枢纽和区域主力产业不断吸引及衍生与此相适应的上下游产业，形成产业吸附和人口聚集作用，进一步加速了区域经济的增长速度。

以阿姆斯特丹斯基蒲物流园区为例，机场的投资人以机场投资建设为核心，并同步规划了一个区域，专门做购物休闲服务、商务办公以及交通中转，就近衔接铁路车站，通过空铁联运，提高了机场的使用率和可达率，并可实现与欧洲各大城市的连接。后来发现，这一规划区域的实际入驻机构既包括：从事航空相关业务的公司，如航空公司、货运商、配餐服务、海关等；还吸引了许多国际业务繁忙的公司，如跨国保险公司等入驻。通过具有商业前瞻性的合理规划，直接满足了客户的需求，同时也提高了区域经济效益。这是典型的以机场为导向的综合开发，通过综合开发，将机场从单一的运输功能改变为集运输、商贸、服务等于一体的复合型功能，并通过与其他交通设施相连，使机场从一个孤立的点变为一个繁忙的交通枢纽，带来更多的客流，从而进一步刺激产业发展。

国内较为成熟的同类案例可参考深圳蛇口工业区。将整个蛇口视为一个大的园区，将整个园区规划为中区、前港、后城三部分，且同步开发建设。以港口为基础，以物流作为起点，物流引发产业的前驱驱动；产业集聚带来了商服、贸易，形成繁荣的市场。

随着30年的发展，城市的聚集能力越来越强，旧的产业不断被更换，蛇口也在进行产业升级。前港过去以传统服务业为主，比如集装箱、运输，产业发展到了一定时候就要把它集中化，效率提高之后，把有效的土地资源让渡出来，在原来的老港口位置建设邮轮母港，为产业升级引进娱乐、商业提供基础。并让“中区”产业园更向海边靠近，又有居住又有产业，把好的区块充分利用起来。产业升级后，老蛇口主打商贸和高科技，有文化创意、自贸商城、跨境电商、医院、养老、国际学校等；新的自贸区以现代国际贸易和物流服务业为主；太子湾是以娱乐、商业为主题，邮轮母港就设在太子湾。共性是打造宜居、宜业的城镇，工作和家之间的距离10-15分钟，实现产业与居住的良性互动。

（二）“交通枢纽+产城融合”模式已获国家政策法规层面的大力支持

（1）在国家层面，国务院各部门、各部委先后发布了多项文件支持“交通枢纽+产城融合”。

国务院先后于2012年和2014年，以“国发〔2012〕64号”、“国办发〔2014〕37号”国发[2014]60号文件引导和鼓励公共交通用地的集约化利用和综合开发，并且专门提出在铁路建设项目、城市轨道交通项目这类投资额较大的交通枢纽设施周边区域实施土地综合利用开发。将“公共交通用地综合开发收益用于弥补公共交通基础设施建设和弥补运营亏损”，以吸引社会投资人的参与热情。2017年，《交通运输部收费公路政府和社会资本合作项目指南》中也明确，在收费公路PPP项目中，统筹考虑开展PPP项目政府可赋予的政策措施，包括了项目沿线土地开发使用。

对于综合开发用地的取得方式与交通基础设施的投资建设程序相衔接问题，国土资源部在“国土资厅发〔2016〕38号” 文中明确：采用PPP方式实施的项目相关用地需要有偿使用的、通过招标方式确定新建铁路项目投资主体和土地综合开发权中标人等情形下，可将通过竞争方式确定项目投资主体和用地者的环节合并实施。

（2）各地方政府相继出台了地方性政策，鼓励“交通枢纽+产城融合”项目落地

相对于国家层面文件的宏观性、指导性，地方层面的类似政策法规，主要集中在地方政府具有较大自主权的城市轨道交通类项目，且更具备实践性。例如北京、上海、南京、无锡、青岛、宁波、郑州、贵阳、广州、昆明、成都、南宁等地均出台了鼓励支持进行城市轨道交通等公共交通用地综合开发的政策。对于投资人更为关注的如何取得综合开发建设用地使用权的问题，部分地方政策还明确了综合开发的范围、建设用地取得方式等内容。

综合各地的政策法规，目前轨道交通周边土地供给在现行《土地管理法》的上位法要求下，区分不同的开发主体和合作方式，主要的供地方式有：协议出让、作价出资和招拍挂三种。协议出让方式主要作为向轨道交通建设/经营单位定向供应土地的方式，如郑州、成都的相关文件中均有类似表述。而深圳市规定轨道交通建设/运营主体，按照封闭管理、风险可控原则进行，可以作价出资方式取得土地使用权。以上海为代表的其他大部分地区则采用了相对保守的做法，仍要求以招拍挂方式作为土地供应的主要方式。如综合开发主体以协议方式取得建设用地使用权，应以自主开发为主，土地使用权不得转让；如引入社会投资主体参与开发的，轨道交通场站建设用地使用权以招拍挂方式公开出让。

综上，我国上至国务院及各部委，下至各地方政府，对于“交通枢纽+产城融合”模式总体是鼓励支持的态度，因此“交通枢纽+产城融合”模式在政策上具有可行性，在实践中也已出现了大量“交通枢纽+产城融合（或城市开发）”的成功案例。

4 “交通枢纽+产城融合”模式待解决的难点问题

“交通枢纽+产城融合”模式虽然有很多成功案例，但是在实践过程中也难免因各地上位法不健全、地方操作方式不统一而遭遇现实困难。

（一）总体规划与区域规划协调性问题

目前无论是国家层面的引导政策，还是土地管理方面的上位法要求，在重大项目落地和土地供应前，均需“符合土地利用总体规划”的要求，产城融合项目，还需要有明确、完整的产业规划、符合所在城乡的总体规划。在项目策划时需要考虑总体规划与区域规划的一致性，产业规划与区域所在城乡整体规划的协调性和稳定性，在此过程中，既要避免过度超前造成建成设施长期闲置又要避免因短视效应造成区域发展不可持续，因此需要在编制和落实相应规划方案、开发方案时确保产业落地与基础设施建成的同步性，及产业升级换代与基础设施功能提升之间的协调性，并在开展地籍调查的基础上，利用现有政策解决土地利用性质调整、供地指标调配等矛盾，形成具有区域特色并可执行的供地政策、产业扶持政策。

（二）区域投资开发与建设时序问题

交通枢纽设施和产城融合项目都需要大量资金投入，在开发过程中需要考量具有不同经营属性子项目的投入/产出周期和面临的供需矛盾，并在此基础上策划整体项目的开发时序，实现滚动开发，尽可能缩小项目投资与项目产出之间的缺口，使不同经营属性、不同收益水平的项目形成有机搭配，既满足公共产品供给的需求，促进区域经济的良性发展，又能实现项目自身投资、建设、运营所需的资金平衡，形成项目投入产出的动态平衡机制。

（三）长期合作开发的机制体制问题

在政府财力有限、精力有限、能力有限的地区实施“交通枢纽+产城融合”模式需要政府与社会资本共同参与，且其投入大、周期长的特点极大地增加了双方合作的难度。因此政企双方必须在合作前期即搭建好合作框架，细化合作模式，形成有效的绩效考核和激励与约束机制，发挥各自所长，只有让“专业的人干专业的事”，互惠互利才能实现长期合作共赢。

（四）政府资金与社会资本资金在不同类型项目上的优先配置问题

在“交通枢纽+产城融合”模式下，虽然大的方面政府和社会资本的目标是一致的，但是在资金的优先配置上，双方却是各有想法。政府主要追求长期社会效益，其所承担的社会公共服务职责和财政资金管理要求促使其倾向于将有限的财政资金优先用于当地居民工作生活和产业发展所必须的公共性、公益性项目及基本服务保障事项，以实现经济的快速增长及社会的长治久安。而这些项目往往是无任何经营性收入或仅有极少的经营性收入的项目，难以实现社会资本要求的合理收益率。而社会资本作为一个市场化运作的商业主体，追求经济效益是其作为市场经济主体的属性使然，也是资本逐利性的客观需要。因此，社会资本的资金更倾向于优先投入到商业价值高、回收周期短的项目中，并承担相应的市场风险。因此，政企双方需要在合作方案中细化各项具体子项目的投资建设的时序，以及各方资金，特别是有限的政府财政资金的投入方式，在合理分配项目投资开发过程中的风险和收益，发挥有限财政资金对社会资本资金的撬动作用，提高资金的配置效率，以实现项目整体平稳、高效推进，实现社会效益和经济效益的双赢。