如何看待工程总承包企业做施工图设计

2018年7月4日，住房城乡建设部办公厅发布《关于同意上海、深圳市开展工程总承包企业编制施工图设计文件试点的复函》（建办市函[2018]347号）（以下简称《复函》），同意在上海、深圳市开展工程总承包企业编制施工图设计文件试点，同步开展建筑师负责制和全过程工程咨询试点。此函一出，突破了几十年来工程设计行业的传统认知，如扔向平静湖面的一块石头激起了千层浪。媒体、行业圈议论纷纷，尤其以工程设计企业发出的忧虑声最为引人注目。

施工图设计是工程设计的重要组成部分。住建部发布的《建筑工程设计文件编制深度规定（2016版）》规定，建筑工程图纸设计一般应分为方案设计、初步设计和施工图设计3个阶段。一般来说，三者所占的取费比重分别为总取费的20%、30%和50%。方案设计偏重于创作和创新；初步设计偏重于技术，因为其中包含很多计算，尤其是大跨度、超高的建（构）筑物，技术水平决定了创作、创新成果的实现程度；施工图设计属于技术工作的范畴，但它的难度要远远低于创作、创新的难度，技术上也没有初步设计的要求那么高，这一阶段的设计人员主要是以图纸形式把设计者的意图和设计结果表达出来，作为施工的依据。综上所述，施工图设计是创作、创新和技术难度不高的设计工作，却是工程设计企业营业收入最重要的来源。对于工程设计企业来说，本自己盘子里的这么一大块奶酪，突然被一纸《复函》弄没了，不急才怪！

如何看待工程总承包企业编制施工图设计文件呢？笔者对《复函》有一些粗浅的认识，与行业人士共同探讨：

《复函》明确由工程总承包企业编制施工图设计文件，而不是由施工总承包或者施工企业编制

为此，需要搞清楚工程总承包、工程总承包企业的定义。

什么是工程总承包

工程总承包是一种国际通行的工程建设组织模式，它可以最大化地实现工程项目的设计意图和工程建设效益，在国外通常称为EPC（Engineering Procurement Construction）模式，它的“初心”就是以设计为核心的工程承包模式。住建部2016年5月20日发布的《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市[2016]93号）中给出了定义：工程总承包是指从事工程总承包的企业按照与建设单位签订的合同，对工程项目的设计、采购、施工等实行全过程的承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的承包方式。工程总承包一般采用设计—采购—施工总承包或者设计—施工总承包模式。从上述定义中，无论是设计—采购—施工总承包模式，还是设计—施工总承包模式，都是以设计为先导和核心的。事实上，也只有工程设计的全程参与和深度参与，才能通过施工实现设计意图和工程建设效益最大化。

施工总承包是指从事施工总承包的企业按照与建设单位签订的合同，对工程项目的全部施工任务等实行承包，并对工程的质量、安全等承担施工责任的承包方式。有些施工总承包项目还包含有采购，即与主体建（构）筑物或施工密切相关的材料、设备等的采购。

比较这两者的定义可以发现：工程总承包=工程设计+施工总承包。显然，工程总承包的内涵远远大于施工总承包的内涵。据有关知情者透露：在我国工程建设领域，这两个概念是分别由勘察设计行政主管部门和施工行政主管部门提出的，前者主推工程总承包，后者主推施工总承包。

为了推动工程总承包在我国工程建设领域的探索和发展，国家建设行政主管部门先后发布了多个重要的指导性文件。1999年8月26日，原建设部印发《关于推进大型工程设计单位创建国际型工程公司的指导意见》（建设[1999]218号），明确指出“推进一批有条件的大型工程设计单位……创建成为具有设计、采购、建设（简称EPC）总承包能力的国际型工程公司”的发展路径。2003年2月13日，原建设部发布《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》（建市[2003]30号），阐述了推行工程总承包和工程项目管理的重要性和必要性，提出了进一步推行工程总承包和工程项目管理的措施。在一系列重要文件精神的指导下，经过多年的艰苦探索和创新发展，一批工程公司逐渐成长起来，例如，由冶金工业部北京钢铁设计研究总院创建的中冶京诚工程技术有限公司、由原机械工业部设计研究总院创建的中国中元国际工程公司等，创造了为数众多的工程总承包成功案例。多年来，全国工程勘察设计行业工程总承包业务成绩突出，2017年工程总承包营业收入为20807亿元，几乎占行业总营业收入的半壁江山，占比达48%。

工程总承包企业的定义是什么

住建部建市[2003]30号文有“鼓励具有工程勘察、设计或施工总承包资质的勘察、设计和施工企业……发展成为具有设计、采购、施工（施工管理）综合功能的工程公司，在其勘察、设计或施工总承包资质等级许可的工程项目范围内开展工程总承包业务”的描述，建市[2016]93号文也有“工程总承包企业应当具有与工程规模相适应的工程设计资质或者施工资质”的表述，这充分说明，承担工程总承包业务的不仅是设计企业，也可以是施工企业。当然，施工企业可能有两种类型，一类是特级企业，其具有所在行业的甲级工程设计水平；另一类为非特级企业，即“仅具有施工资质的企业”。对于此类企业，建市[2016]93号文还规定，仅具有施工资质的企业承接工程总承包项目时，应当将工程总承包项目中的设计业务依法分包给具有相应设计资质的企业。

由此可见，工程总承包企业是指依法承担工程总承包业务的企业，既可以是工程设计企业，也可以是施工企业。

正确认识工程总承包意义重大

2016年2月，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》发布，强调“深化建设项目组织实施方式改革，推广工程总承包制”。《意见》首次提出了“工程总承包制”的概念，将工程总承包作为我国建设项目组织实施制度加以确立，意义深远；2017年2月，《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发[2017]19号）发布，将“加快推行工程总承包”作为“完善工程建设组织模式”的重要措施之一。这两个重要文件都强调了推行工程总承包，可见其意义之重大。

工程总承包之所以成为国际通行的工程建设组织模式之一，是由于其追求的是建设方利益的最大化，这是工程总承包的本质特征。在工程建设项目中，承担工程总承包的工程设计单位，通过工程设计的创作、创新、创优和优化设计、深度设计以及设计指导下的施工，可以最大限度地满足建设方优化资源、控制成本、提高效率、节省工期的需求，实现项目价值的最大化。而施工总承包追求的是施工成本的最小化，即在施工总价控制下，以最小的成本去完成工程施工任务。两者最大的不同就在于：前者是站在建设方立场上考虑工程建设效益，后者是站在自身立场上考虑施工成本。

有了对工程总承包的本质特征的清醒认识，选择谁去承担工程总承包业务，思路就已经很清晰了。

当前，在我国工程建设市场上，建设项目的施工方比工程设计方相对要强势一些，原因是施工方经济体量大、吸纳就业人员多、成果长于以物质形态来表现，对GDP增长和社会和谐的贡献大，容易受到政府、社会的特别关注。这是一个有目共睹的事实。但是从施工企业的本质看，由施工企业承担工程总承包业务，会不会出现这样的情况：施工企业要求所属设计部门或工程设计单位按其施工意图完成设计，无视设计在工程建设中的主导和核心地位，以追求施工成本最小化为最大诉求，就不得而知了。至少，这种风险是存在的。做过住宅装修的业主都知道，放手让装修公司去完成设计、采购和施工等全部工作，十有八九难遂所愿。懂行的业主都会全程参与装修过程，以实现对装修进程和质量的管控。

今天，在我国工业工程建设领域，以设计为龙头的工程总承包已是非常成熟的工程建设组织模式，这也使得我国工业工程设计企业可以比较容易迈出“走出去”的步伐，参与国际竞争，在“一带一路”战略实施中大显身手，因为它们轻车熟路，游刃有余。反观建筑工程和市政工程建设领域，工程总承包起步较晚，且因其与施工总承包的概念较为模糊，两者业务边界不够清晰，使工程建设方的利益保障面临较大的风险，导致工程总承包模式推进缓慢。2017年，房屋建筑、市政工程总承包收入分别为4738.9亿元和1801.7亿元，占全行业总收入的比重分别为10.9%和4.2%，这两项收入相加也只占全行业工程总承包收入的31.4%。值得注意的是，这其中以跨界进入建筑工程建设和市政工程建设领域开展工程总承包业务，原以工业工程设计为主业而创建的工程公司是重要力量，它们也为建筑、市政设计企业推进工程总承包模式提供了很好的经验借鉴。

工程总承包企业编制施工图设计文件的需求在哪里

在工程总承包实践中，设计、施工两大专业的协调和配合是一个不可回避的问题，而施工图设计文件则是两大专业协调、配合的结合点。只有协调、配合好了，以施工图设计文件所诠释的建设方的建设意图才能通过施工方的施工作业得到完美的实现。现实中，两大专业配合不好、施工成品与图纸不符的情况确实存在。而且，一旦发生质量或安全问题，责任很难厘清，容易产生扯皮、推诿等现象。究其原因主要有两个：一是设计单位编制的施工图设计文件不够精细，达不到施工方的要求，有些施工方在施工时甚至还要根据设计单位提供的施工图设计文件编制施工详图或进行施工所需要的深化设计；二是设计师在施工现场提供的设计技术交底、设计配合不到位，造成施工方难以全面、深入地理解施工图设计文件的内涵，从而影响施工效果。这就是工程总承包企业编制施工图设计文件的需求之所在。

如果由施工总承包企业作为工程总承包企业，当它是特级企业时，可以利用自身的设计能力完成施工图设计，在同一家企业内部管理机制下完成设计、施工的协调和配合，更为重要的是，两个专业是一体的，相互间的沟通能够做到及时快捷，因沟通不畅而出现问题的几率会大大降低。如此看来，工程总承包企业编制施工图设计文件对于解决设计、施工两大专业的协调和配合问题，不失为一个可以进行尝试或探索的方向。

《复函》未提及工程总承包企业做施工图设计的资质要求，并不是默许不具备设计资质的施工企业可以编制施工图设计文件

工程总承包企业要么是工程设计企业，要么是施工企业。前者是具备设计资质的企业，由其编制施工图设计文件，符合现行法律法规的要求，也是几十年来工程建设领域广为接受的普遍认知；而后者既可能是具备相应行业设计能力的特级施工企业，也可能是不具备设计资质的施工企业。若由具备相应行业设计能力的特级施工企业编制施工图设计文件也符合现行法律法规要求；若由不具备设计资质的施工企业编制施工图设计文件，显然与现行法律法规不符。因此，有业界人士据此认为，《复函》未提及工程总承包企业做施工图设计的资质要求，等于默许不具备设计资质的施工企业可以编制施工图设计文件。

笔者认为，《复函》未提及工程总承包企业做施工图设计的资质要求，并不是默许不具备设计资质的施工企业可以编制施工图设计文件。因为《复函》提出了要对试点项目“严格实施施工图设计文件审查制度”。首先，做工程设计需要工程设计资质，这是现行法律法规的规定，《复函》惜字如金没有赘述，完全可以理解；其次，“严格实施施工图设计文件审查制度”就意味着，在施工图设计文件上必须加盖工程设计单位出图章和注册执业设计人员注册章及签字。有了这一硬性的要求，等于排除了不具备设计资质的施工企业编制施工图设计文件的可能性。

工程设计行业如何应对《复函》带来的冲击

不管怎样理解和认识，《复函》给工程设计行业带来的冲击是实实在在的。那么，工程设计行业如何应对这一冲击呢？

大力推动工程保险制度的建立，提升工程设计企业承担工程总承包项目的抗风险能力

工程设计企业是轻资产的企业，最大的财富是人才和技术，与施工企业相比，其轻资产的特征尤其明显。按照现行法律规定，企业的资产与其能够承担责任的赔偿能力是密切关联的。尽管法律实践中会有不同的条件和情形，但一般说来，资产大的赔偿能力强，反之赔偿能力就弱。这也就是当工程建设项目的规模和造价较大时，建设方往往选择施工企业作为工程总承包企业的主要动因。因为，一旦出现了需要履行赔偿责任的局面，资产上百亿元甚至上千亿元的施工企业赔得起，而资产几千万元、最多几亿元的工程设计企业既赔不起也赔不出，因为法律也规定了“以资产为限”的赔偿原则。

国际上通行的做法是建立工程保险制度，工程设计企业可以为工程建设项目投保，保险公司会根据工程设计企业的品牌、信誉、能力、业绩、人才等因素确定保险费率。有了工程保险制度，工程设计企业回归工程总承包的主导和核心地位，就是顺其自然的事情了，建设方也不会纠结于工程设计企业“赔不起”或“赔不出来”的问题了。即便是资产规模庞大的施工企业，也可以从工程保险制度中获益，因为保险赔付能够降低企业本身的损失。

可以说，建立工程保险制度，可以有效提升工程设计企业承担工程总承包项目的抗风险能力，是促进工程总承包本质回归的有效手段。

抓设计和抓项目组织实施两手都要硬，提升工程总承包实施能力

工程设计企业提供的产品是工程设计文件，或者说是生产性服务，往往是无形的，不像施工企业提供的是看得见、摸得着的建筑成品。由工程设计企业作为工程总承包企业，最大的软肋是工程项目管理能力，即具有“罩得住”施工任务组织实施的能力，也可以称作是工程总承包实施能力。只有具有“罩得住”施工任务组织实施的能力，才能引导施工企业严格按照体现建设方意图的设计文件组织施工，不折不扣地完成各项施工任务，为建设方提供符合其意图并具有最大化效益的工程建设成果。

《工程勘察设计行业年度发展研究报告（2015-2016）》（以下简称《报告》）中的《推进工程总承包制对工程勘察设计行业影响专题研究》指出：发展工程总承包，设计企业内部的能力缺陷在很大程度上是最为主要的障碍，缺乏具有工程总承包经验的人才是最为普遍性的问题；组织机制建设不满足工程总承包业务需求是困扰企业的第二大难题。《报告》指出的这些问题，说到底就是工程设计企业的工程总承包实施能力的问题。因此，工程设计企业要推进工程总承包，必须要大力提升工程总承包实施能力，一方面要在工程总承包项目的设计中，充分发挥技术特长和优势，着力做好优化设计、深化设计，提高包括施工图在内的项目设计文件的价值和可实施性。工程设计企业编制的施工图设计文件的可实施性提高了，承担工程总承包的施工企业编制施工图设计文件的需求就相应地降低了；另一方面，要建立和完善满足工程总承包实施要求的组织机构、项目管理体系、风险管理体系和项目管理复合型人才培养机制，进一步增强工程总承包项目的整体计划能力、费用控制能力、采购控制能力、施工组织能力、沟通协调能力等，以使工程总承包项目能够顺利实施并实现预期目标，这是赢得建设方信任的必要条件。

全面推进全过程工程咨询的探索与实践，充分发挥工程建设的先导和灵魂作用

国办发〔2017〕19号文件提出了完善工程建设组织方式的要求，政府主管部门和行业协会目前正在贯彻落实文件精神，积极推进全过程工程咨询服务，组织开展了相关试点和课题研究工作，一些指导性文件如《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》《建设工程咨询服务合同示范文本》及全过程工程咨询服务技术标准等正在紧锣密鼓地组织编制，房屋建筑工程领域的建筑师负责制试点也正在路上。工程设计企业要顺势而为，主动抓住机遇，积极开展管理创新和科技创新，大力提升核心竞争力和工程咨询服务能力，全面推进全过程工程咨询的探索与实践，充分发挥工程设计的先导和灵魂作用，以促进工程建设提质增效，推动工程设计行业实现高质量发展。

果真如此，正是全面响应《复函》要求，在应对《复函》带来的冲击方面迈出的实质性步伐。作为全过程工程咨询方，工程设计企业的话语权将大为提高，相应地，遭受对手挤压的可能性必然大为降低；更为重要的是，作为全过程工程咨询方，即使不做施工图设计，在工程建设项目中获得的总体收益也不会降低。

全面贯彻落实《复函》精神任重道远，仍需破题发力

按照《复函》精神，作为工程总承包企业的施工企业可以编制施工图设计文件，在实践中仍有一系列难题有待破解：施工图设计如何与初步设计实现完美衔接？如何有效保证施工图设计文件的质量？如何在房屋建筑工程的全过程有效发挥建筑师的主导作用……这些难题不破解，《复函》精神就难以真正落实，更为重要的是建设方的利益将难以得到保证。《复函》所述之“试点”，或许正是为了寻找破解这些难题的路径和方法，为未来的改革和创新做好前期准备工作。

目前，有一些施工企业正在招募工程设计人员以取得工程设计资质，还有一些施工企业通过资本运作将工程设计企业成建制地招至麾下……这样做的结果可能是，不仅是施工图设计这块奶酪被别人动了的问题，方案设计、初步设计这两块奶酪也被别人“惦记”，这恐怕是工程设计行业最不想看到的事情。

对于工程设计企业而言，无论任何时候，无论行业市场如何变化，都要全面提升企业的核心竞争力，成为行业的强者，成为难以被取代的工程建设的“灵魂”，这才是企业可能赢得持续健康发展的硬道理。勇于实践、敢于担当，主动作为永远比被动受压要强……