农村空巢老人“以地养老”的实施现状与改革途径

林 宇

(江南大学，江苏 无锡 214122)

一、土地的养老保障功能的重要性

(一)农村空巢老人的养老困境

1.物质经济条件不能保障

老年生活中所需的各种服务都需要经济来支持，农村空巢老人的经济来源主要是自身劳动所得、子女的供给和政府的补助。随着年龄的增长，空巢老人的身体机能逐渐衰弱，劳动能力下降，他们自身所能获得的经济收入降低。在子女供养方面，外出务工的农村青年往往仅能够维持自己的基本生活，给予父母的经济支持较少。而农村地区社会化养老缺乏，退休金和养老金水平较低，经济需求难以满足。

2.精神文化需求难以满足

农村空巢老人参与的娱乐较少，情感生活空缺，缺乏子女的精神慰藉。在代际互动方面，空巢老人与子女之间缺乏面对面的、实时的情感交流，精神生活难以保障；在社会交往方面，空巢老人的交往圈较为狭窄，人员构成同一性高，都是年纪较大的人，只能提供较低层次的情感支持；在休闲娱乐方面，农村空巢老人的主要活动是打牌、看电视、听广播等，娱乐生活单调，可供他们选择的娱乐活动有限。

3.日常生活照料严重缺位

目前我国的养老模式主要还是以家庭养老为主，在生活照料方面，老年人对子女的依赖程度很大，空巢老人由于子女离开家或者没有子女，缺乏子女的日常照顾。除了子女的日常照顾缺乏，社区方面的照顾也缺位，与城市相比，农村地区缺乏空巢老人养老的相应服务提供，如送餐服务、钟点打扫服务等。同时，在机构养老方面，由于农村养老机构的人员专业水平和医疗保健水平较低，在疾病照料方面的水平较低，生活照顾上也存在很多的不足。

(二)土地养老保障功能

1.土地养老保障形式

土地是重要的生产资料，它的社会保障功能主要表现在提供个体生存的基本生活资料方面，土地也是农村老年人的重要经济来源。在土地的养老保障方面，主要有以下几种形式。

第一种是农业养老，指直接从农业生产中获取收入，包括通过劳动获得日常所需食物以及卖出农作物获取养老资金等，主要是针对年纪较轻、身体健康的有劳动能力的农村老年人。第二种是地租养老，指将土地转租给他人或者机构，从而获得转租资金，也包括将土地交由子女或亲戚经营，这种情况下转租资金往往是粮食作物和无形的日常照料，主要是针对丧失劳动力的或者进城务工的农村老年人。第三种是置换养老，指通过自愿地有偿地退出土地承包经营权、房屋产权和宅基地使用权，获得产权补偿来置换养老服务或者养老金的方法，主要是针对有完全产权的农村老年人。

2.土地养老功能弱化

农业收益较低，无法提供养老所需资金。一方面，农业生产劳动力不足，随着经济的发展，越来越多的青壮年离开农村进城务工，土地的生产主要由留守的老人和妇女承担，而一些没有劳动能力的空巢老人甚至参与不了农业劳动，从土地中直接获取的收入难以保障。另一方面，农村种植的多是经济效益较低的粮食作物，经营规模小，缺乏专业的指导，也没有获取外部市场信息的渠道，土地的收益不稳定，不能承担昂贵的医疗保健费用。

养老费用提高，土地养老支持能力降低。与传统社会相比，当今社会的农村养老模式变得多样化，养老的标准也不断提高，不仅关注老年人的最低生存需要，还关注老年人的精神文化需求，而老年人养老所需的费用也随之增长。与之对应的，农民的收入结构也在转变，来自土地的收入逐渐减少，土地生产所获得的收入占总收入的比重降低，土地的养老支持程度也随之降低。

二、农村空巢家庭“以地养老”的实施现状与阻碍

(一)宁夏回族自治区平罗县“以地养老”的实施现状

宁夏回族自治区平罗县是宅基地改革试点县，在处理农村老人的养老问题方面，当地逐步推行农村老年人“以地养老、以权养老”新模式。具体有以下两种实践方式：一是通过自愿退出耕地置换养老院养老服务，老年人的土地在自愿退出后，由村集体收储后统一流转经营，而老年人则通过产权补偿进入养老院享受养老服务；二是通过退出耕地获得收储补偿费，加上政府补贴的养老金，由村集体统一为失地农民购买养老保险，而每月的养老保险金可以用于缴纳养老院的管理员、伙食费等。该模式鼓励有完全产权的农村老年人自愿有偿退出土地承包经营权、房屋产权、宅基地使用权，盘活了空置的房屋和土地资源，将不动的土地变成了可供养老的资本，同时也让老年人从农业劳动中解放出来在养老院接受统一的照料，享受更丰富的休闲活动和文化生活，缓解了农村的养老压力。

国土资源部提出，“以地养老”就是在保障农村老年人承包地所有权、宅基地使用权归属不变的基础上，充分运用土地收益，将土地流转资金返还给老年人，或者集中建设老年公寓。单纯依靠土地养老，对于全国大部分农村地区来说是不现实的，但是在家庭养老和社会养老存在缺陷和经济保障不足的情况下，通过改变土地利用方式、完善土地的流转经营，是缓解当前养老压力的重要途径。

(二)空巢老人“以地养老”的实施阻碍

1.流转资金不能满足养老需要

中国传统观念认为土地是极其重要的，它是我们的生存的根本，老年人对土地的感情尤其深厚。土地是空巢老人养老的基础，出于对土地的敬重以及自身生存的需要，老年人往往不愿意退出土地承包经营权。另一方面，由于目前“以地养老”缺乏完备的市场运作和法律保障，流转价格偏低，不能完全满足农村空巢老人的基本生活需要，部分人不愿意退出自己的土地。

2.缺乏配套的养老保险政策支撑

“以地养老”虽然有效缓解了农村空巢老人缺乏资金、无人照料的现状，但是大多数老人仍然需要子女的经济供养以及自己的积蓄补给来满足日常生活所需。如果没有配套的养老保险政策，不能将置换养老服务与养老金补贴良好地结合起来，空巢老人的养老问题对于子女和老人自身来说仍然是个较重的负担，“以地养老”的实施也就不能达到理想的效果。

3.缺少持续长效发展的制度保证

目前我国“以地养老”的模式还处在试点阶段，各个地区都在探索具体的土地置换方法，新模式的运行缺少有效的制度保证。在各地区“以地养老”模式的实施过程中，缺乏有效的监督和问责机制，同时，在处理“以地养老”的纠纷方面，也没有相应的处理办法。长期发展下去，可能会出现村委会贪腐、官商勾结、空巢老人利益受损的情况，影响“以地养老”的持续长效发展。

4.土地经营权分散增加财政负担

“以地养老”的目的之一，是推动土地规模化经营，实现土地资源利用的利益最大化。但是在实际操作中，一些家庭退出了土地，而另一部分土地的经营权还为农民自己所有，因此村集体在接收农民退出的土地之后，所能管理的土地较为分散，分散的土地难以进入市场实现规模化经营，土地的收益很难保障，这也增加了政府的财政负担。

三、农村空巢老人“以地养老”的改革途径

(一)加强政府引导，增加社会的认同度

要推动“以地养老”的改革，首先需要加强政府的引导，增加土地流转经营过程中的透明度，提高农村空巢老人对“以地养老”的认同度。一些空巢老人不愿意参与到“以地养老”中来，原因之一就是对这一模式的了解程度不够。只有通过政府的积极引导和有效宣传，做好信息公开工作，才能让农村空巢老人及其家庭了解“以地养老”的具体实施办法，增加对政府认同感，从而缓解空巢老人养老困境，同时也能增加土地经营权流转的数量，促进土地的规模化经营。

(二)完善法律体系，健全监督问责机制

“以地养老”的实施，需要经历申请人资格确定、申请条件审核、土地流转合同签订、流转资金给付、土地的经营管理等过程，而这些过程都需要健全的法律体系来保障它们的实施。政府应当完善相关的法律法规，在对“以地养老”的申请条件、流转资金标准、土地经营规范等进行规定的同时，加强对村集体成员、经营土地的相关企业的监督和管理，健全问责制度，对违反规定的个人和集体予以惩罚，维护农村空巢老人的权益，保障土地流转经营过程中的合法性。

(三)规范养老机构，发展多种养老服务

农村空巢老人在退出土地之后，直接通过产权补偿置换养老院的养老服务，相关部门需要规范这些机构的运营管理，保障农村空巢老人的权益。一方面，提高工作人员的专业性，确保职员和老年人形成合理比例，聘请专业的护理人员为空巢老人提供医疗保健服务，同时也需要招收社会工作者为老年人的开展多样化的活动；另一方面，完善养老院的基础设施建设，在保证老年人生活环境的整洁、干净和便利的前提下，提供基础的医疗保健设施、健身设施以及相关的娱乐设施。

(四)推动市场运作，保障土地流转收益

要促进“以地养老”模式的长期有效运行，需要引入市场机制，实现土地的规模化经营和市场化运作。农村地区土地的小规模、分散化经营不能提供充足稳定的收益，在农村空巢老人退出土地后，政府可以通过竞标的方式，委托相关企业经营土地，通过特色化的农业生产，实现土地资源利用方式的多元化，而空巢老人则依据流转合同一次性或分多次获得养老金。政府在其中充当引导、监督的角色，保证流转的顺利进行，维护空巢老人的合法权利，也保障土地资源的合法、合理使用。

四、结语

随着社会的发展，空巢老人的养老问题越来越受到社会的关注，通过推动“以地养老”模式的运行，农村空巢老人可以获得土地流转资金进入养老院养老，享受较为全面和专业的生活照料，参与更多的休闲娱乐活动。但是如果不能合理地经营农村老年人退出的土地，“以地养老”这一模式难以长期维持下去，同时，对于我国大部分地区来说，单纯依靠土地来养老是不现实的，仍然需要发展农村的经济、完善农村养老保险、健全农村医疗保险。“以地养老”的具体实施，关键还是在于因地制宜、充分利用各方资源，从而为农村空巢老人提供一个更加美好的晚年生活。

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