维稳的善治对策

李 闪 唐丽萍

(东华大学，上海 200051)

一、群体性事件和基层“维稳怪圈”

(一)含义：群体性事件和维稳怪圈

群体性事件一般指具有某些共同利益的群体以合法或非法聚集表达利益诉求，对社会造成一定影响。近年来群体性事件频发，如2012年江苏启东事件；2017年丽江女游客被打毁容以及2018年虐童事件等。

维稳即维护社会稳定，维稳的运行逻辑在一定程度上起到化盾止纷、实现团结的作用。近年，各地的维稳成本持续偏高但成效不容乐观。清华大学社会发展研究课题组指出：“近年来，我们实际上已经陷入‘维稳怪圈’：各级政府将大量的人力物力财力用于维稳，但社会矛盾和冲突的数量非但没减反而不断增加，陷入‘越维稳越不稳’的恶性循环[1]”。

(二)群体性事件与基层维稳的关系

我国繁荣的经济发展、快速的阶层分化和多元的利益结构催生了复杂的社会矛盾，这些矛盾冲击着社会的稳定和谐。群体性事件作为体察这些矛盾的信号和缩影，不失为一扇小而聚焦的窗口，透过它我们可以分析维稳怪圈的成因，并为基层维稳提出善治对策。

二、基层维稳：群体性事件治理的必然选择

学术界对基层政府并没有明确的界定。宪法规定，我国分为：中央-省-市-县-乡镇级五个行政层级。所谓的基层，是指组织机构的最底层。显然中央、省和市级政府均不是基层政府。县级政府起着连接上级政府与乡镇的桥梁作用，是中央领导与地方治理的接点[2]。乡镇位于行政层级的末端，自然属于基层政府。因此本文的基层政府主要是县和乡镇。

(一)历史原因

我国自古就有“郡县治、天下安”的说法，郡县制给我国行政体系注入新的血液，秦朝开始形成“王都-郡城-县城”的三级垂直结构，分天下三十六郡。郡守和县令是由皇帝直接任命且不能世袭的“命官”，已具备专业化和职业化特性。官僚们凭借其行政管理技能领取朝廷俸禄，在指定辖区内依法行使被“有限委托”的行政管理权，如发展本辖区经济、征发兵役徭役、调解民间矛盾纠纷、维护社会治安秩序等[3]。郡县的政令虽是受制于中央，但却具有管理地方事务的实权，在民间矛盾纠纷调解的作用上不可替代。郡县制在后世虽历经演变，但县一直充当地方管理者角色，县制作为一项重要的地方制度贯穿中国层级结构的始终。

(二)现实原因

基层地方由于其社会关系组成的复杂性且处于科层结构的底端，往往是群体性事件的敏感多发地带。基层群体性事件主要是围绕暴力征地、房屋拆迁等诸多原因引发的农民上访、报复等暴力事件。现实生活中，当地的基层政府是处理群体性事件最直接的公权力部门。如果基层政府应对及时合理，事件造成的影响和损失就会被控制在最小范围内，避免了大范围动荡，利于基层的稳定。

总之，基层政府在行政动员和资源整合上的便利，使化解冲突和矛盾的重任自然而然落到基层政府身上，成为维稳的主力军。

三、基层“维稳怪圈”的成因

(一)基层能力和角色错位

基层官员由于自身能力薄弱、敏锐度缺乏，往往不能捕捉到群体性事件的萌芽。我国现有的层级体制，使得核心资源从基层汇聚到中央。由于资金、资源和人才被层层限制和抽取，面对突发群体性事件时，基层官员鉴于自身能力薄弱不能及时采取措施，致使原本可以消灭于萌芽的悲剧发生，陷入“萌芽-基层反应迟钝-事态扩大升级-暴力维稳-惊动上层-上层迅速处置-基层消极执行”的怪圈，长此以往，基层维稳逐渐被边缘化。

基层政府由于经济人特性，往往追求自身的经济利益。在征地引发的群体性事件中，本该扮演土地保护者、使用监督者角色的当地政府却成为征用土地最为直接的推动者，甚至不惜违反法律攫取更多土地利益。角色的错位使基层政府盲目追求利益，弃岗位职责不顾，维稳工作成为无稽之谈。

(二)利益冲突与私力救济

民众与基层政府经常由于利益偏好不同而引发利益冲突。一方面民众的现实问题得不到解决、利益得不到保护；另一方面基层政府擅自出卖土地、压榨挪用民众的拆迁补偿金，使民众利益受损。利益冲突惯性使政府往往选择性维稳，对威胁到自身利益的事件,果断采取措施；相反对于自己有害无益或事不关己的群体性事件，常常采取冷处理或者不处理。

就法学属性而言，群体性事件属于私力救济。公力救济与私力救济的区别在于是否有国家公权力的参与。我国群体性事件中的私力救济，多是民众的无奈选择。一方面是公力救济渠道的缺失或救济流程复杂、成本高而效率低；另一方面，已经采取了公力救济，但未达到预期效果，被迫选择私力救济[4]。

(三)畸形绩效和政治晋升

近些年来，中央政府出台的干部绩效考核中“硬指标”的内容和数量增加，由之前的GDP增长、财政收入增加扩大到基层信访、食品安全、环境保护、群体性事件等与社会稳定相挂钩的指标。基层政府非常重视考核的内容和结果，面对这样的考核指标，只能通过制造无上访记录、收买被征地的农民、暴力镇压群体性事件等非理性手段来获取考核的达标。畸形的绩效考核指标使基层政府的维稳在上层压力和指标期望过高的夹缝中陷入死循环。

余绪鹏[5](2016)认为政治晋升锦标赛，是将上级政府作为委托人，多个下级政府作为代理人，下级政府的代表即基层官员为了得到委托人的奖励而开展的晋升竞赛，获胜者将获得职位(或职务)升迁，而竞赛的项目内容则由上级政府决定。“一手高指标，一手乌纱帽”[6]的压力型维稳体制下，基层政府一切向上级“零容忍社会不稳定事件”指标看齐，不允许在自己的管辖范围与任期内出乱子，否则不但考核指标不合格影响政治晋升，甚至会丢掉头顶的“乌纱帽”[7]。鉴于这样的晋升途径，基层政府往往陷入“以暴制暴”的逻辑怪圈。

(四)法制缺位和监督失效

在维稳的高压下，基层政府不惜丧失原则、突破底线采取措施。如湖南嘉禾事件中“谁影响嘉禾发展一阵子，我就影响他一辈子”、黑龙江东宁县长威胁被拆迁户“不要以东宁人民为敌，不要以卵击石”等[8]。这些雷人官语的出现，一方面是民众和基层官员的法律和责任意识淡薄；另一方面充分暴露出法律在基层的执行走样，由“维稳”变成了“唯稳”。

监督主要指社会监督监督。例如公民监督、媒体监督、企业监督和非政府组织监督等，由于缺乏相关法律的保护，既无实权又无效力，常常处于一种尴尬的境地。监督失效，必然滋生滥用权力的腐败现象，腐败是社会不稳定的毒瘤，侵蚀着整个社会机体。

四、“维稳怪圈”的善治对策

(一)核心：政治信任

刘孝云[9](2009)认为，群体性事件频发的重要原因是政治不信任，因此打破维稳怪圈的核心任务是重构政府的政治信任。较高的政治信任有利于社会凝聚力的形成，这种凝聚力将民众与政府的利益紧紧联系在一起，在发生群体性事件的时候，这种凝聚力表现为价值共识，这种共识降低了民众参与群体性事件的可能性和社会运行成本，从而巩固社会稳定。

(二)维稳主体多元化

利益的矛盾和冲突有一个显著特点：它是相对理性的东西，可以用协商的方式解决，即可以进行利益的统筹和整合。对利益的统筹和整合其实就是对多元主体的分工和协调。首先，基层官员在维稳的工作中扮演主力军角色，树立良好的人民公仆形象；其次公民是维稳的参与者或维稳对象；最后社会组织作为第三方，既要向民众宣传政府的政策意图，同时也应传达民众的利益诉求。经过协商利益达成相对一致，多元主体就会共同致力于维稳。

(三)维稳模式多样化

被动维稳向主动维稳转变。被动维稳经常是迫于上层压力采取的无奈维稳模式，采用抑制手段或者收买欺瞒来维持现有的社会秩序，最典型的如：花钱买平安。主动维稳即积极回应民众诉求，为公民提供制度化的利益表达渠道，如完善人民代表大会制度、政治协商制度、信访制度等。官民间的良性互动减少了许多不必要的纠纷和摩擦。刚性维稳向弹性维稳转变，摒弃压制堵塞民众利益表达的做法。首先，完善法律救济，为公民利益诉求提供司法救济和法律援助，解决官民纠纷；其次，完善非政府组织、大众传媒等软性机制及时释放对立不满情绪、缓解紧张关系，建立一种软、硬结合的弹性维稳模式。

(四)维稳监督法治化

法治和人治是不同的治理理念，大到国家的政体，小到个人的言行，都需要在法治的框架中运行。单靠体制内的行政性压力倒逼基层政府进行维稳，几乎是不能成功的，维稳还需要有体制外的压力，这种体制外的压力来自于法律的监督。基层政府由于政治人和经济人的双重特性，需要通过完善法律监督来规范政府的行为，防止公权力异化.维稳监督法治化是禁止公权力异化的防腐剂。

五、结语

群体性事件与社会稳定唇齿相依，在维护社会稳定的大局中，基层政府充当维稳的主力军和第一责任人。基层政府处在国家治理体系中最为基础和薄弱的节点，其维稳行为关系到基层治理的成败；而基层治理又影响到社会稳定的程度，因此，基层维稳是影响整个社会稳定的关键性变量。现阶段的基层维稳工作，存在诸多不足和问题，但“不畏浮云遮望眼”“风物长宜放眼量”，基层维稳将是一项任重而道远的长期工程。