欧盟之殇——从难民接纳问题看欧洲一体化的困境

凌国强

(湘潭大学，湖南 湘潭 411105)

随着1993年11月1日《马斯特里赫特条约》的正式生效，欧盟正式诞生，并日益成为国际社会中举足轻重的行为体之一。时至今日，欧盟成立已20余载，其一体化进程虽大体上不断向着纵深方向发展，但也随着国际局势的不断演变而遭遇诸多挫折。近期，欧盟所面临的最重大问题之一则是难民危机。在如何应对这一危机上，欧盟成员国间具有重大分歧，其中，对欧盟难民强制摊派方案的反对甚至成为英国通过公投脱欧的理由之一，①还有的国家如匈牙利等国则公然拒绝接纳难民。以上表明了欧盟各国在难民危机应对问题上的分歧已经导致了欧洲一体化进程的严重受挫，②也因此，由难民危机导致的难民接纳问题成为新时期的欧盟之殇。

一、欧洲一体化的进程

对欧洲一体化进程的历史回顾有助于以宏观视野看待难民接纳问题所导致欧盟面临的新困境。以时间顺序为基准，以欧洲一体化进程中具有重大意义的标志性事件为参照，该进程可大致分为以下三个阶段：

(一)法德和解与“舒曼计划”的施行

二战结束以后，欧洲政治家痛定思痛，为避免战争悲剧的重演，时任法国外交部长舒曼发表声明，提议把法国、德国的煤炭和钢铁生产作为整体置于一个其他欧洲国家可加入的最高权力机构的管理之下，并指出煤钢联营是欧洲联合的第一步。舒曼的这一声明也被成为“舒曼计划”。此后，在“舒曼计划”的基础上，欧洲煤钢共同体成立，并在此基础上相继建立了欧洲经济共同体和欧洲原子能共同体，最终，三者依据《布鲁塞尔条约》进行合并，成立了欧共体，即欧盟的前身。

(二)《马斯特里赫特条约》的签订与欧盟成立

1986年2月，《单一欧洲法案》签署，为西班牙与葡萄牙的加入铺平了道路。此后，《欧洲联盟条约》(即《马斯特里赫特条约》)于1992年签订，该条约旨在为欧洲货币联盟的成立作出准备，并引入政治联盟的要素。《马斯特里赫特条约》表明欧共体已朝着一个具备政治、经济、安全等多重职能的超国家行为体方向发展，因此，该条约的签订是欧洲一体化进程所取得的巨大进展，并在这一进程中具有里程碑般的重大历史意义。1993年11月1日，伴随该条约的生效，欧盟正式成立。

(三)英国脱欧

欧盟成立以后，欧洲一体化进程并未停下脚步，先后分别签订《阿姆斯特丹条约》与《尼斯条约》。之后，2007年12月13日《里斯本条约》的签署标志着欧洲一体化进程达到了新的高峰。但此后由于2004年欧盟东扩的负面效应逐渐显现，欧盟应对外部冲击能力明显减弱，造成欧债危机持续发酵，严重拖累英国等西欧发达国家。在多重内外因素的综合作用下，英国通过2016年6月23日举行的全民公投选择脱离欧盟。而英国脱欧这一重大的历史性事件标志着欧洲一体化进程的严重受挫。③

二、难民接纳问题

由欧洲难民危机所引发的难民接纳问题也是英国选择脱欧的重要原因之一。④这场难民危机发端于2010年的“阿拉伯之春”，该政治运动直接导致突尼斯、埃及等中东国家原有威权主义政权的垮台，并进一步致使叙利亚爆发内战。地区局势的剧烈动荡又成为恐怖主义势力伊斯兰国崛起与扩张的重要契机，从而进一步加剧了中东乱局。在这种局势下，以叙利亚平民为主体的大量该地区人口流离失所，沦为难民。而欧洲地区发达的经济环境与较为宽松的难民接受政策使其成为难民寻求庇护的首选之地。根据联合国难民事务高级专员公署的数据，仅在2015年通过地中海到达欧洲的难民数量就高达1015078人，而2014年的数量则仅为216054人。大量难民的集中涌入导致了2015年欧洲难民危机的爆发。为应对这一危机，欧盟采取了包括人道主义救援、加强边境管控等诸多措施，其中，在欧盟内部引发巨大争议的措施则是强制性难民分配方案，而以维谢格拉德集团成员为主体的部分国家对此表示了坚决反对。如捷克总统泽曼表示：“只有未来才会告诉我们这是一个多么巨大的错误。”

至此，伴随难民危机接踵而来的除了巨量的难民，其带来的难民安置与接纳问题也随之浮出水面。

三、难民接纳导致的欧洲分歧与欧洲一体化困境

尽管强制性的难民安置方案在欧盟内部获得通过，但其后续的负面效应则不可小觑，除英国于2016年通过公投脱欧之外，维谢格拉德集团国家也以拒不执行的实际表现展示了对该方案的抗拒态度。如最“慷慨”的捷克共和国，截至2017年共接收了12名难民，匈牙利和波兰则更是未接收一人。对此，欧盟委员会将上述三国告上欧洲法院，而波兰外交部的回应相当具有代表性：“强制性的难民安置会极大程度上加深欧盟成员国间的分歧”。以上例证清晰的表明欧盟内部因难民接纳问题而造成的分歧已客观存在。

而伴随这一分歧的加深，欧洲一体化进程亦难免因此陷入困境。笔者认为，该分歧将从以下三个方面对欧洲一体化进程造成重大消极影响：首先，分歧的加深将严重损害欧盟成员国间的团结。在难民危机爆发伊始，德国政府发言人赛贝特指出，必须有更公平的难民分配方案以及更多的团结。而随着分歧的加深，欧盟成员国间的团结必然会受到损害，长此以往，这种局面将危及到欧盟内部其它领域的合作，并最终对欧洲一体化进程造成负面影响。如欧盟委员会表示，如不接收难民，将受到财政惩罚，波兰则认为欧盟无权将难民接收问题与对欧盟国家的财政补贴问题一概而论。其次，分歧的加深将严重损害欧盟机构的公信力，不排除英国脱欧的重演。捷克内务部长霍瓦内茨认为，由于整个欧盟难民配额制度失灵，捷克政府不再参与欧盟任何与接收难民相关的行动。以上事态表明，由于难民接收问题上的分歧已经导致欧盟公信力下降，并且，如果这种情势愈演愈烈，不能排除类似英国脱欧事件的再次发生。最后，分歧的加深将有可能刺激部分国家国内民粹主义情绪的上涨。中国学者丁纯认为民粹主义和极端政党的崛起是欧盟所面临的重大挑战之一。⑤波兰难民问题专家依文斯基也表示波兰、捷克等国普通民众对接收难民普遍持抵制态度，欧盟不断施压只会加剧与中东欧国家间的冲突。

综上，三种因素相互作用，并形成某种合力，致使欧盟内部分歧加剧，并最终对欧洲一体化进程造成损害。

四、结语

由欧洲难民危机所引发的难民接纳问题导致欧盟成员国间龃龉不断，矛盾丛生，甚至成为英国脱欧的重要诱因之一，并客观上使欧洲一体化进程遭受挫折并陷入困境。但是，如果以此判断欧洲一体化进程将为之停滞甚或中断，则未免言过其实，并过分夸大了难民接纳问题所引发的负面效应。哪怕是在已脱欧的英国，拥护欧盟，并赞成继续推进欧洲一体化的声音依然占据重要位置。特别是近日，欧盟批准了25个成员国签署的防务领域“永久结构性合作”，标志着欧盟朝着独立和加强欧盟安全与防务政策方向迈出了重要一步。这一鲜明例证告诉我们，欧盟内部支持一体化的力量依然远远大于抗拒一体化的力量。所以，虽有必要对欧盟之殇予以高度的重视，但也应继续对欧洲一体化前景保持谨慎的乐观态度，从而为中国特色外交政策的施行构造充分的调适空间，以更好地促进中国国家利益。

注 释：

①金玲.英国脱欧：原因、影响及走向.国际问题研究，2016(4)：24-36.

②黄海涛，刘志.试析欧洲难民危机.现代国际关系，2015(12)：29-35.

③金玲.英国脱欧：原因、影响及走向.国际问题研究，2016(4)：24-36.

④徐则荣，王也.英国脱欧的原因及对世界格局的影响.福建论坛·人文社会科学版，2017(6)：54-66.

⑤丁纯，杨嘉威.欧盟当前的困境及其体制根源和发展前景.当代世界与社会主义，2017(5)：118-28.