我国邻避冲突的生成与化解

叶浣儿

【摘要】随着我国经济的快速发展和城镇化进程，许多大型公共设施被推进建设。但随之出现的问题是这些设施所产生的负外部性，使得我国越来越多的冲突事件频繁发生。本文认为当前邻避项目之所以产生冲突是因为在决策过程中存在决策的合法性不够和正义性不足的问题。为了更好地化解我国邻避冲突问题，本文提出通过构建民主决策机制、对精英意见领袖“授权”和对受到负外部性的公众进行经济补偿入手三种方式，建立起治理冲突的有序、平等的新对话和协调机制，力求对我国的邻避冲突能有所裨益。

【关键词】邻避冲突 生成原因 对策与方法

一、引言

随着我国经济的飞速发展和城市化的进程，许多公共服务设施拔地而起，如垃圾焚烧厂、污水处理厂、核电厂、变电所和火葬场等。这设施类风险潜在、环境污染等负外部性特征，使得公民产生抵触情绪。一旦这种情绪没能及时化解，就会演变为群体性事件冲突，对我国的政治稳定、经济发展和社会秩序都存在着较大威胁。

邻避冲突，也即是指一般公众认为邻避设施将对对公众的居住环境、房产价值等产生（如垃圾焚烧厂、化工厂）一定的明显危害或威胁或心理不悦（如殡仪馆、墓地），而对这些设施进行抵制，由此引发的冲突。其根本原因在于“权利——义务”的分配不公，公共服务设施建成的利益是全民共享的，但是其邻避项目的负外部性，诸如风险与成本则有项目附近的居民承受。正是由此，通常邻避设施会以“最小抵抗路径原则”（the path of least resistance）建立在一些地区，但当这些公共服务设施的外部性影响达到一定程度或人们认知程度提升，根据集体行动逻辑，这些成本负担者将会有较强的动机与较高的组织能力来反对这项邻避设施。

二、我国邻避冲突的原因分析

以2007年厦门PX项目事件为开端，至2015年，8年间我国发生此类冲突达20余次，其数量与频率的攀升不断考验政府治理的能力。从数量来看，2006年至2011年来说，在知网上发表的相关文献并不多，2012年之后急剧增多，总体表现为“缓慢增长一陡然增长”的走势，分析这些事件发生的原因，本文总结为以下两方面。

（一）邻避项目决策的合法性不够

学者库恩曾通过对四个污水处理厂使用两种不同的策略对进行实证研究，发现其中有两个基于严密技术标准建立的处理厂引发了强烈的社会抗议，另外两个则基于决策机构分权和广泛公众参与的原则兴建的工厂则顺利建成，并没有引发邻避冲突。费舍尔也指出，邻避冲突反映了现代政府在运用专家辅助决策方面的合法性不足。由于对问题的界定不同，从而容易造成对所处环境规划想法的不同意见，民众可能不接受政府对这类问题的解决方案，并会由此引发冲突。

由此可见，让公众参与到邻避项目的决策中是十分重要的，公民心目中的“公正、民主、公开”等政治因素是造成邻避效应是否发生的主要原因。当居民在毫不知情的情况下得知某个可能带来负外部性的公共设施在自家社区时，不难理解第一反应便是诧异与愤怒情绪支配下，同政府抗争到底。

（二）邻避项目决策的正义性不足

在众多个案中，利益格局的分化、利益需求的复杂、“成本——效益”的不对称、社会信任缺失与风险沟通不足，都是产生邻避困境的原因，所以，邻避困境表面看是居民对邻避设施负外部性的一种抗争，实质上却是不同利益相关者的社会政治博弈过程，反映出社会关系与社会结构的非正义性。

政府作为公共政策的制定者，其决策首先要满足公共利益的诉求。而我国在公共政策（邻避项目）的形成过程中，政策制定的合法性不足、政策监管力度不够、政策执行措施不完备等都会影响政策的合理性，在此过程中的信息不对称、“成本——收益”不对等因素作用下，都极易形成个体或小群体理性诉求的形成和顺畅沟通的实现。鄰避冲突也正是在人们感觉到通过正常的制度程序无望解决纠纷，转而寻求其他“非制度化”途径时的直接表现。

三、缓解我国邻避冲突的对策建议

（一）主动公开项目优劣项，加强政府公信力

既然公众风险知识对邻避项目冲突的产生起到直接影响的作用，政府及其公众媒体应该主动把信息透明化。公布邻避项目带来的污染物，例如垃圾焚烧厂会产生SO2、HCI和HF、NOX、CO等，提前在公众自发了解这些信息的时，主动摆出开诚布公、友好合作的态度；而并非像目前部分政府所为，封闭所有消息，试图等到项目建成之时以“生米煮成熟饭”的态势逼迫公众就范。公众只有在对政府建立了信任感的基础上，才能进行下一步的谈判与合作。

（二）“授权”精英意见领袖，提高决策的科学性

在邻避问题的决策上面，虽然民众是对抗行动的“主力军”，但是在现代民主社会中，主要通过“委托——代理”的方式参与到公共议题，而作为民众的代理人，应该确保其代表的民意是真正的民意。虽然，政府有选取“公民代表”参与到决策中，但是，其事情往往是选择很少数意见本身就和政府相统一的群众作为“群众代表”。这种“被代表”让民众产生了强烈的不信任感，这种不是由民众亲自授权产生的代表，直接促进了民众对该项目的负面情绪。相比之下，民众推选的精英意见领袖，具备的了专业知识和技能，真正代表了民众的意见参与到项目的决策，提高了决策的效率的同时，增进了决策的科学性。

（三）对利益受损的公众给予补偿，增强政策公平性

从发达国家实践来看，邻避冲突往往没有绝对的赢和输，结果可能是折衷或妥协的产物，例如政府一方通过对公众一方进行补偿，使得邻避项目得以继续投资兴建。我国不少冲突事例也表明，对部分利益受到损失和威胁的公众进行一定的经济补偿，就会有很多的公众愿意让邻避项目投资兴建。当然，在进行经济补偿的时候，应该注意补偿的“量”的问题，应尽量确保其补偿数额与受到影响的公众接收的负外部性的量是基本一致的，只有这样促进社会公平，化解邻避冲突。endprint