各国转移支付制度对我国的借鉴

彭会

【摘要】转移支付制度是平衡各级预算主体间收支规模不对称的预算调节制度。目前，转移支付制度已成为各国处理政府间财政关系的普遍做法和基本方式。各个类型的国家，其财政转移支付制度的特点及方式各有不同，也各有优缺点。所以，本文通过对德国、美国、法国三个国家的转移支付制度的分析，旨在为我国转移支付制度的完善提供相关的借鉴。

【关键词】转移支付制度 纵横向转移支付模式 专项转移支付

一、完善我国转移支付制度的必要性

转移支付制度是分级预算体制的重要组成部分。分级预算管理体制使得上下级预算主体间、同级预算主体间的收支规模不对称，而转移支付制度对于平衡预算主体间收支规模具有重要作用：据统计，2016年中央对地方转移支付规模达到52803.91亿元，其中一般性转移支付31977.35亿元，专项转移支付20826.56亿元；2017年中央对地方转移支付预算数为56512.00亿元，其中一般性转移支付35030.49亿元，专项转移支付21481.51亿元。转移支付资金的增加对于实现基本公共服务均等化、促进区域协调发展、保障各项民生政策的顺利落实起到了極大地推动作用。虽然近几年对转移支付制度进行了深入改革，也取得了显著的成效，但我国的转移支付仍存在较多的问题，比如转移支付改革与财政事权和支出责任划分改革衔接不够、专项支付清理没有彻底到位、大量资金趴在账上造成的资金利用效率低、转移支付资金统筹力度有待提高、财政转移支付监管和绩效评价制度有待完善等问题。因此，完善我国转移支付制度具有极大的现实意义和必要性。

二、各国财政转移支付制度的经验

（二）德国——纵横向转移支付模式

德国为联邦制国家，财政体制分联邦、州、市政三个层次，各级财政体制有独立的财权，同时，各级政府事权划分明确，并遵循事权与财权相统一原则。德国转移支付制度一大特点就是横纵结合的转移支付。横向财政平衡是指通过财政收入在各州之间以及州内各市镇之间的横向转移，提高贫困州或市镇的财政收入，缩小贫富地区之间的财政收入差距，从而在一定程度上平衡地区间的财力状况。纵向财政平衡则是指各级政府之间的财政关系，通过联邦对州的补助或州对地方的补助来平衡各级政府之间的财力状况。

（二）美国——以专项转移支付为主

美国也为联邦制国家，分为联邦、州、地方三个层次，各级政府都有明确的事权、财权，实行分税制，美国各级政府的权力受到法律的保障和约束。联邦、各州、各地方都编制、执行自己的独立预算，有权依法掌握本级税种、税率的设置及变动，具有相对稳定的收入来源。美国的政府间转移支付按照使用条件的不同分成有条件转移支付和无条件转移支付。无条件转移支付占总额的比重非常小，而有条件转移支付占比高，大多数有条件拨款主要用于收入保障和医疗保健。有条件转移支付又分为分类转移支付和专项转移支付。由于美国经济发展水平较高，且区域间发展水平差异不大，因此转移支付以专项转移支付为主，重点是对卫生保健、收入保障和教育的支持。此外，美国有一套明确的法律作为依据来规范和指导转移支付行为，并制定了一系列较为科学的转移支付计算方法，同时强调对转移支付实施必要的监督和管理，保证了转移支付的公正和稳定。

（三）法国——按照是否目的明确分为一般性补助和专项补助

法国政府分为中央、大区、省和市镇四级，相应地财政体制也由四级组成，大区、省和市镇列入地方政府，共同构成地方财政。法国的财政转移支付按照目的是否明确可以分为一般性补助和专项补助。其中一般性补助，即一般转移支付，也就是无条件补助，不限定使用范围和要求。这种补助金一般按照市镇人口的比例进行分配。专项补助也称为分类补助，即只规定某一类支出的补助总额，而不规定具体的用途和要求。地方修建的专项工程，如市镇修建学校、铁路、托儿所等，都可以得到国家的专项补助。在法国的财政实践中，财政转移支付制度对国家的经济发展作用是非常明显的，政府间的转移支付制度加强了中央政府对地方政府的控制，同时也成为中央政府稳定经济政策和调节区域差距的重要手段及必要措施。

三、对我国的借鉴和启示

（一）合理划分各级政府事权、财权

德、美、法三国合理划分了事权和财权，并将两者有机地结合在一起。其转移支付制度都是建立在分税制的基础上的，正是由于其事权与财权的明确划分，使得转移支付得以真正拨付给下级政府并落实到具体项目，从而达到转移支付的目的。所以，我国应明确事权、财权，这样便于核定某个地区比较准确的财政支出、财政收入，根据差额来对地区拨付合理的资金。从而保证每一笔划拨的资金都能利用好，落到实处。

（二）发挥转移支付的横纵向平衡作用

转移支付制度是解决中央和地方财政之间纵向不平衡和各地区财政之间横向不平衡的重要手段，所以要发挥好转移支付制度在再次分配方面的调节作用。我国的转移支付制度表现为上级政府对下级政府的纵向转移支付，而横向转移支付基本不存在，一些富裕地区往往藏富于民，千方百计少缴税，而贫困地区往往要跑“部”才能拿到钱，导致地区间贫富差距越来越大，此外，同级政府间在财政上的相互支持力度也是很低的。所以，我国应借鉴德国横纵结合的转移支付，完善我国的纵向转移支付制度，建立起我国的横向转移支付制度。

（三）转移支付制度法律化、目标明确化

转移支付是再次分配的重要组成部分。发挥转移支付在促进公平方面的作用，需要以法律制度来保障转移支付的顺利实施。因此，在转移支付的每个环节都要有明确公开的规定，真正做到有法可依、有法必依，杜绝支付的随意性和不公正现象的发生，防止各自为政、互不衔接。同时，进行转移支付要有明确的目标，比如美国专项拨款给地方公共领域的建设，英国按照是否目的明确分为一般性补助和专项补助。所以，我国应以公共服务水平均等化为目标，明确各地区真正需要建设的领域是哪些方面，合理进行资金分配，缩小城乡与区域间的差距。endprint