提高“双一流”建设目标实现度：政策“补丁”的研究视角

洪成文+牛欣欣

摘 要：“双一流”建设的目标能否顺利实现，关键在实施过程中能否及时发现政策漏洞，打好政策“补丁”。政策没有绝对正确的。因此，要提高政策的实现度，必须提前发现政策漏洞，及时打好政策“补丁”。首先从政策“补丁”的角度出发，分析“双一流”建设可能蕴含的政策漏洞，分析这些漏洞产生的原因，在此基础上，提供若干政策“补丁”建议，为政策决策机构借鉴参考。

关键词：双一流；实现度；政策补丁

政策补丁的内涵及其在“双一流”建设中的应用

所谓政策“补丁”，是指政策执行过程发现问题、解决问题所选择和应用的有效方案。政策问题有良性的，容易解决的；也有不好解决的，恶性的。要让政策实施顺利，就必须随时甄别和解决这些问题。决策者和推进者须区別问题的性质，采取为政策打“补丁”的方式做手术，从而规避和解决这些问题，进而让政策沿着既定的方向发展。只要问题发现及时，“补丁”打得好，政策推进就不会出现大的问题。

以政策“补丁”的角度看政策，其利有三：一是确保政策沿着既定的大方向前进不发生方向的偏离。政策，从颁布实施到效益评估，始终充满着政策压力。如果压力得不到很好的释放，实施者和社会大众对于政策的怀疑就会加大，信心就会降低，推到极致的时候，政策的推行有可能停步或终止。打“补丁”，可以降低怀疑，提振信心。二是减少资源的浪费。政策的实施过程需要巨大的投入。以“双一流”建设为例，建设资金多达千亿元，让投入巨大的政策项目运行在良好的轨道上，就需要思考政策漏洞和“补丁”的问题。早识别出问题，早打“补丁”，所需要投入的额外或追加资源就会少，反之亦然。因此，从节约资源的角度看，打好政策“补丁”，就是避免资源浪费。三是打好政策“补丁”，还可以提高公共政策的严肃性和权威性。政策实施常常因为主客体条件的变化而节外生枝甚至出现政策的最终放弃。是不是因为出现了政策问题，就一定要放弃？也不一定。打“补丁”，就是确保政策的稳定性。但是如果政策变化太快，产生负面效应，也会给社会大众不好的印象：政策不稳定，转变太快，政策的严肃性因此而被降低。社会大众甚至可能产生误解：政策不过是儿戏。

就“双一流”建设而言，政策的出发点、实施的总目标和总体设计几乎是无以挑剔的。然而，政策实施过程中，会不会产生问题，产生什么样的问题，往往是政策推进者所难以预料的。当前看来，“双一流”建设的问题可以概括为三大类：一是目标确定的是否合理。鼓励了部分大学的发展，是否对其他高校不公平。社会上“对项目缺失公平竞争机制与生态培育机制存有异议，挫伤了绝大多数学校的积极性”，顶层设计是否有“逆制度转型的方向反向运行”，有没有“背离了大学学术生态与一流大学建设的天然联系”，甚至与营造一流大学“脱颖而出的合作竞争机制与学术生态培育”时的启发等相冲突。[1]二是学科的平衡发展问题。自然科学在学科建设上是否得到了更大的支持，人文社会科学的发展是否会受到影响，担心中国大学的一流发展，造成了最后的跛脚现象。[2]三是担心政府的强大投资是否增加高校对政府资金的依赖性，影响了高校通过社会渠道挖掘资金的能力，进而造成了政府与大学治理关系的恶化。[3]凡事预则立，只有提前判断，做好政策实施的预测，才会最终确保“双一流”建设运行在正确的轨道中。因此，科学预测，防患于未然，是当务之急。

“双一流”建设的速度：我们在跑，别的国家也在跑

“双一流”建设的一个宏伟目标是将中国建设成为社会主义高等教育强国。实现强国的基础是让更多的大学、更多的学科进入世界一流。如何实现？手段是“弯道超车”。“弯道超车”的条件是充足的燃料供给和良好的系统运行。前者好比建设资金，后者类似于体制和机制，是确保“燃油”充分燃烧，增大功率的保障。“双一流”建设，无疑解决了第一个因素，那就是加油的问题。加油是提供建设资金。然而，如何让“燃油”充分燃烧，则是另外一个大问题。我们在跑，别人也在跑，只有满足了燃油供给和燃烧充分这两个要件，我们才能实现“弯道超车”。

“双一流”建设的另一个目标是要实现一批院校、一批学科进入世界一流。这表明我们的目标不是一两所大学达到世界一流，更不是一两个学科进入世界一流。就是说，我们的目标要比很多国家更大、更艰巨。因此，我们必须思考几个基本问题：我们顶层设计的科学性如何？总体目标实现度究竟有多大？如果建设过程中出现了问题，我们是否能够及时提出政策对策，通过政策“补丁”的方式，纠偏和弥补？

“双一流”建设：系统内高水平与弱势高校群的差距加大

每一项政策企求惠及系统内的全部单元，都是很难实现的，“双一流”建设也是如此。让一部分高校受益，让少数大学先行，是宏观财政有限条件下的变通方案。“双一流”建设所要建设的高校是一目了然的，成为建设单位的高校不仅得到了资金，而且获得了隐性的支持，系统内“双一流”建设单位将会提速，发展得更好。“双一流”建设就是要谋划高等教育强国的实现。[4]然而，系统内非“双一流”建设高校将会怎样？是不是会出现过去“985工程”或者“211工程”建设时期所出现的老问题？“双一流”建设会不会因为建设了塔尖而忘记了塔基部分的强化呢？这些问题在“中国特色‘双一流建设高端研讨会”上，多次被提起。一些来自普通高校的负责人表示，“双一流”建设高校以外的高校有可能在新的形势下处于发展不利境地。当然，也要看到，非“双一流院校”，并非都会遇到困难。因为国家层面的“双一流”建设项目，带动了省际之间的高等教育竞争。为在竞争中取得优势，省级政府也会在财力允许的前提上，实施地方“双一流”建设。结果在省域内，也还有不少高校成为了地方“双一流”建设政策的“受益者”。可见，“双一流”建设高校以外，也不是所有的院校都被边缘化了。那么哪些高校面临困难，甚至可能沦为弱势高校呢？大致有三个高校群：一是新建本科院校群，且未列入试点转型高校的；二是革命老区普通本科高校群；三是地处非省城（地市）办学的高校群。endprint

新建普通本科院校的困难有三：一是学术力量薄弱；二是基础条件不强；三是因为参加合格评估“用力过猛”而后劲略显不足。这些高校在 “双一流”建设中将得不到关注和支持。如何寻求支持，加大发展，是一个系统性和紧迫性的问题。毕竟，他们是支撑我国高等教育系统的“塔基”，没有稳固的“塔基”，高等教育强国也就无从谈起了。

革命老区高校将面临更大的办学困难。所谓的革命老区高校，是指建立在革命老区的非省城的地方院校，以延安大学和井冈山大学为例。这些高校总体发展相对缓慢。原因在哪里？无外乎三点：一是底子较薄，历史欠账多；二是地理位置偏僻，人才引进难度大；三是财政严重依赖地方政府，且地方政府财政也很困难。①革命老区高校过去没有得到“211工程”建设的实惠，也没有受惠于现在的“双一流”建设项目。尴尬的是：革命老区高校对于建设革命老区的价值之大与老区高校发展的窘境形成鲜明的对比。长期以来，国家政府非常关心革命老区高等教育事业的发展，也曾经有零星的政策资金支持，但是系统性、持续性的革命老区高校扶持计划，还从来没有过。因此，革命老区高校的发展必须成为政策“补丁”的思考方向之一。

非省城地方高校发展也将面临更大挑战。这类高校体制上有两类：一是省属省管，也就是人、财两大方面都由省级政府来负责。地方城市，无论经济发展好坏，都与所在地的高校无关。陕西榆林学院如此，四川宜宾学院也是如此。二是省、市共管，人、财两大方面以市为主，以省为辅。这就是说，非省城的普通高校主要由地级市的财政为支撑，人事管理权也主要在地市级政府，以贵州省和广西省为代表。第一类的院校常抱怨省财政投资不足，且地方政府少有或没有投入（大学城新校区建设除外）；第二类的院校抱怨地方城市经济发展乏力，且省政府推卸财政责任。总而言之，财政成为制约这些院校发展的一大问题。另一个问题是人才引进困难。不是所有的省会城市都具有很强的人才吸引力，但是相比地级市，省城高校的人才集聚能力要强得多。同等条件下，地市级城市所在的高校吸引人才的难度是更大的，没有更优惠的条件，难以吸引同等水平的人才。无论从人才引进，还是从资金供给上看，这一类高校都有沦为“弱势群体”的迹象和可能。

总之，高校弱势群的形成将与高水平建设的大学之间形成了一个令人担心的事实：塔尖在一天天地增高，而塔基却出现了问题。如果任塔基自我发展而不顾，高等教育的大系统就有可能出问题。因为一个很难否定的假设是：塔基不稳，塔尖越高，系统风险越大。

政府财政拨款总量增加，但高校财政自主能力下降

“双一流”建设的强力投资表达的是政府的决心和意愿，但并不意味着政府财政不缺钱。一方面，集中力量办大事，集中资金投入少数学科，带动大部分学科，集中资源建设少数大学，带动大部分大学，是题中之意。另一方面，通过“双一流”建设产生带动和示范作用。在此背景下，各省（市、区）都希望将来自己有大学和学科进入“双一流”，重点建设本省（市、区）内的重点大学和学科，便被提上议事日程，相关政策和规定就会陆续出台。当前，重金打造本地区的“双一流”的号角已经吹响，人才争夺的激烈程度愈加惨烈。无论是中央层面，还是地方层面，有个思想在蔓延：要发展好自己的大学和学科，就要舍得重金投入。重金投入的结果将使得高等教育依赖政府的程度加大。随着依赖政府资金程度的加大，后果必然是，政府外筹资的动力不足。[5]如果将大学发展资金渠道比喻成两个翅膀的话，当前背景下，政府的财政翅膀很强壮，而来自社会企业和个人捐款的非政府渠道很弱、很小。翅膀大小不一，持续飞翔的能力就会下降。因此，“双一流”建设是否导致大学财政自主能力的弱化，有待探讨。

在高等教育系统内，高校的社会筹资能力正向两极分化。声誉越好的学校，社会筹资能力越强。在“双一流”建设等项目下，中国声誉较好的大学原本的筹资动力还比较强，却因为各种工程和“双一流”建设项目所带来的强大资金投入而有所削弱。大学，与其到社会上找钱，还不如到政府部门游说。拿政府的资金，不仅量大，而且安全。结果，本来有能力社会筹资的大学，却少了动力；想做社会筹资的高校，却又得不到政策鼓励。部属院校可以获得财政匹配政策的支持，而更需要资金支持的地方院校却几乎没有匹配政策的鼓励。② 遗憾的是，部属院校有能力筹资但却缺乏动力，地方院校有动力，但缺乏筹资的信心和政策的鼓励。

政策“补丁”：完善“双一流”建设的健康发展

基于以上分析，为了加快我国高等教育强国建设的速度，我们至少要思考四个政策“补丁”：如何提高政策建设资金的使用效率；如何在政府投入之外开发更多的资金来源渠道；如何让高等教育系统内的弱势群体高校同样享受到发展的政策红利；如何支持“非省城”高等教育的发展。

1.政策“补丁”之一。“双一流”建设的投入是一笔巨大的资金，资金的使用效率一直是个大问题。[6]规范性是一个问题，资金使用的效率是另一个问题。工程建设资金使用的规范性近期得到了加强，但是管理上的问题十分突出，有钱“不好使”和人力资源浪费的问题越来越严重，财务人员和科研人员都被捆绑在低效的财务制度上。因此，需要对中央财政管理制度进行彻底改革，降低低效和反效的因素，建构具有中国特色的简约、高效的财务制度，对技术系统的改造也势在必行。众所周知，“双一流”建设的目的是为了建设高等教育强国，是为了提升学术生产力。从学术生产力的角度看，怎么保护学者的时间，都不过分。因此，新的财务制度改革，必须坚持的基本原则莫过于此。规范性的目的是什么，是确保资金使用的正确性和正当性；那么资金管理的目的又是什么，还是要归到学术生产力的提高上。管钱本身不是目的，发挥效益才是目的之根本。两者本来并不矛盾。

2.政策“补丁”之二。鼓励和支持地方政府出台地方高校社会募捐财政匹配政策。③如前所述，部属院校可以获得中央政府的财政匹配。理论上讲，省（市、区）政府也应有能力建立符合本地区特点的财政匹配政策。地方政府一旦有了这一政策“补丁”，那将意味着地方高校財政结构有向好变化的基础。制定匹配政策，关键在政府的匹配能力。在能力有限的情况下，可以做相对调整。要么在总额上实现控制，要么在比例上调整。endprint

3.政策“补丁”之三。改变“双一流”建设“扶强”不“扶弱”所带来的共同发展问题，推进两个附加政策，实现高等教育事业发展的公平和公正。一个是《关于加强革命老区在地高等教育事业发展的专项》，通过财政手段，加快革命老区在地高校的建设。④毕竟，我们党是从革命老区走来的，革命老区高等教育的良好发展，是我党的骄傲，是发展中国特色高等教育的重要特点，是增进老区人民福祉的人力资源保障。毕竟，留得住、用得上、不离开的人才主要是革命老区在地高校培养的。

4.政策“补丁”之四。通过系统的调查研究摸清“非省城”高等教育的底子，出台《教育部中西部非省城高等院校提速发展的若干意见》，用政策杠杆带动此类型学校快速发展。发展这些学校，有三个效益：一是做实高等教育的塔基部分；二是找准了我国高等教育区域发展的困难对象，更加精准地解决中西部高等教育发展的问题；三是规避我国高等教育发展大都市高度集中化的问题，让地市级高校发展有希望。

注釋：

①北京师范大学高教所《学校发展规划需求调查》课题组在2014年-2017年，对四所革命老区高校进行了规划需求调查发现：革命老区高校发展与所在地区的地域劣势有高相关。没有特别的支持，革命老区高校人才培养工作将面临更大挑战.

②全国除了浙江省和深圳市提供了本地所在高校社会筹资匹配政策以外，其他省、市、自治区还没有出台相关政策。匹配筹资，是鼓励高校筹资多元化的国际经验.

③社会募捐从对象上看主要是指企业募捐、校友募捐和基金会募捐等形式。从募捐的地区来看，大陆募捐、港澳台募捐和海外募捐.

④革命老区在地高校，是指革命老区所在地区的高校，这些高校以为老区提供人才作为主要使命.

参考文献：

[1]康宁，张其龙，苏慧斌.“985工程”的转型与“双一流方案”诞生的历史逻辑[J].清华大学教育研究，2016（5）： 11-19.

[2]董云川，周宏.可以卓越，无法“一流”—“双一流”建设语境下人文学科生长的价值困局[J].探索与争鸣，2016（8）：23-26.

[3]张辉，洪成文.“双一流”建设的社会成本分担机制研究—基于美国大学与捐赠基金关系的数据分析[J].中国高教研究，2016（3）：56-60.

[4]吴合文.“双一流”建设的系统审思与推进策略[J].高等教育研究，2017（1）：29-32.

[5]洪成文.我国高校留本基金事业发展的前景及对策—兼论高等教育强国梦[J].苏州大学学报（教育科学版），2015（4）：6-7，22.

[6]胡敏.“双一流”建设财政控制的地方实践困境与改进[J].华南师范大学学报（社会科学版），2017（4）：74-79，190.

（作者单位：北京师范大学教育学部高等教育研究所）

[责任编辑：于 洋]endprint