完善地方动物疫情扑杀补偿政策的建议

刘 星

(郑州市畜牧技术推广站, 河南 郑州450052)

很多动物疫病具有致病性强、流行性大、易感性烈等特点。 对发生的动物疫病采取必要的应急处置,及时进行扑杀,可以避免疫情范围扩大,缓解对畜牧业和社会的冲击。 我国动物疫病应急处置机制体系建立较晚,扑杀补偿价格存在不能与市场经济有效衔接的弊端。 通过近几年的调查研究和不断思考,提出一些完善动物疫情扑杀补偿政策的建议。

1 我国动物疫情扑杀补偿政策的发展历程

1949 年新中国成立后,我国先后发生了多次动物疫情,但都没有催生任何政策性文件或者指导方案的出台。 1998 年,我国第一部《中华人民共和国动物防疫法》出台后,对我国动物疫病防控指导具有里程碑的意义,但在这部国家法律中并没有明确对感染疫病而进行相应扑杀补偿的条款和措施[1]。2001 年财政部和农业部联合下发《牲畜口蹄疫防治经费管理的若干规定的通知》(财农办〔2001〕77号)文件,第一次对扑杀动物作出了明确的补偿条款,这是1949 年以来中央级部门首次对重大疫病扑杀补助作出统一规定,在动物疫病应急处置工作中是一个转折性发展的重要标志。 2008 年修订的《中华人民共和国动物防疫法》颁布,才有了以法律规定的形式对因感染动物疫病而进行扑杀的措施和相应的补偿条款。 因此,我国动物疫病扑杀补偿政策制定和执行也是最近十几年才刚刚起步的。

2 动物疫情扑杀补偿政策仍需不断完善

2004 年全国人大常委会执法检查组在新疆检查发现,奶牛市场价格上万元,因疫病扑杀后,中央和地方两级财政补偿只有2 400 元,与实际市场价格差距过大,养殖户损失严重,恢复生产十分困难。2006 -2007 年“高热病”全国流行,100 kg 猪的市场价在900 元以上,但扑杀1 头猪只能拿480 元的补偿。 部分养殖户则将病死畜禽抛售到市场上,以弥补个人的部分损失,造成疫病的蔓延[2]。

2008 年全国两会提案《尽快提高动物疫病防控过程中强制扑杀动物补偿标准》提出“随着动物及其产品价格的上涨,补贴数额很难弥补农牧户的经济损失”。 由于补偿价格远远低于实际价格,造成疫情报告不及时,影响了防控工作的正常开展和疫情的及时扑灭。

为了改善这一状况,2011 年国务院办公厅下发《关于促进生猪生产平稳健康持续发展防止市场供应和价格大幅波动的通知》和《关于调整生猪屠宰环节病害猪无害化处理补贴标准的通知》(财建〔2011〕599 号)等一系列规章制度,将扑杀生猪补偿标准,由每头600 元提高到800 元,但仍远远低于市场价格,依然存在养殖场户抵触和逃避扑杀现象。因此,建立和完善符合各地实际的动物疫情扑杀补偿政策或机制势在必行。

2016 年,农业部和财政部下发《关于调整完善动物疫病防控支持政策的通知》(农医发〔2016〕35号),该文件的出台对扑杀补偿价格虽只是略有调整,但却具有战略转折性意义。 主要在于该文件强调要“完善强制扑杀补偿政策”和“建立扑杀补助标准动态调整机制”,为各级地方政府及畜牧部门探索动态的扑杀补偿价格调整机制提供了政策依据。

3 完善动物疫情扑杀补偿政策需要解决的问题

通过对河南某城市内养殖场户67 家,政府组成部门7 个,基层畜牧部门7 个,169 人次,对完善扑杀补偿政策及存在的问题进行充分调查,形成有效调查结果114 个。 调查对象大都为负责人或者专业人员,调查样本结构构成合理,并具有很好的代表性。

经对调查结果进行分析,问题主要集中在两个方面：一是如何解决扑杀补偿标准的合理性和合法性;二是如何解决扑杀补偿政策制定的全面性和机动性。 其他例如地方财政困难、补偿资金到位不及时等导致扑杀补偿政策执行不规范也是共性问题。

3.1 如何确立扑杀补偿标准的合理性与合法性 扑杀补偿价格低于养殖场户的心理预期主要是补偿价格较为固定,无法与市场价格波动相关联[3-4]。实际工作中,扑杀执行主体单一,补偿执行对象单一,但这两个群体不存在参与或影响补偿标准制定的合法身份,补偿价格很难得到双方一致认可,补偿价格如何确定成为完善和执行扑杀补偿政策的主要障碍[5]。

3.2 如何解决扑杀补偿政策的全面性和机动性 以往的扑杀补偿政策制定只包含主要畜禽品种且价格固定。 比如《关于调整完善动物疫病防控支持政策的通知》(农医发〔2016〕35 号)中对禽类规定补偿价格为15 元/只,但实际扑杀过程中蛋鸡、肉鸡、鸭、鹅等价格相去甚远。 笼统的品种阐述和补偿价格的单一固定是完善扑杀补偿政策必须克服的因素。

3.3 其他问题 调查过程中有些地方政府财政困难,对于疫病防控资金投入力度不够,存在扑杀补偿标准降低、扑杀数量多补偿数量少、扑杀资金补偿到位不及时等问题,形成了一些社会不稳定因素,对畜牧业生产恢复也有一定的影响[6]。

4 完善地方动物疫情扑杀补偿政策的建议

通过认真细致的分析和思考,动物疫情扑杀补偿政策的确存在较多可以改进的地方[7]。 为进一步完善地方动物疫情扑杀补偿政策的制定和有效执行,提出以下5 个方面的建议。

4.1 明确公共管理部门的职责 公共管理部门的职责就是以政府为核心,各业务部门整合各种力量,广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法和手段开展相应的工作并承担相应的责任。

在制定地区性政策时,特别是涉及到多个政府组成部门的扑杀补偿政策的制定,一定要按照政府设立部门的要求,明确各部门的职责。 政策中不但要明确各个政府组成部门应该使用的权力和手段以及其应该承担的责任外,还应明确各个部门间扑杀补偿工作相互衔接的关键点和相互制约监督的因素,同时还应对于扑杀补偿具体实施的各项工作的程序、时间节点、具体要求等等都要进行详细的明确。 使各部门起到相互督促,相互监督的作用,也可以形成推动各个部门联合工作的契机,确保扑杀补偿工作的顺利执行和补偿资金的迅速到位。

4.2 完善养殖市场准入制度 扑杀补偿政策的执行对象为养殖场户,所以必须对养殖行业进行规范,形成具有约束性的准入制度来推动扑杀补偿机制的完善。 完善准入制度应包含两个方面：一是行业准入制度,即在养殖场户申请执照时就对其资质进行严格审查,除达到一定养殖规模外,还要确保其具备良好的职业化水准和管理模式及制度,降低疫病发生风险;二是扑杀补偿后准入制度,对较大规模的养殖场除适用扑杀补偿机制外,还应该制定各种优惠政策来鼓励其将来扩大生产,依据其养殖规模或者扑杀数量适用不同的优惠政策。 但对于规模较小或养殖条件差的养殖场,扑杀补偿后应禁止或限制其再恢复生产饲养。

因为疫病的发生与养殖场户的疫病防控意识和养殖条件有着非常重要的关系,疫病防控意识高和养殖条件水平好的养殖场户势必会大大降低疫病发生的几率。 完善行业准入制度,提高行业进入门槛,从起点开始增强其疫病防控能力和养殖水平,可以尽量降低在养殖过程中出现因疫病发生而采取扑杀事件的发生概率,也可以充分保证强制扑杀后养殖业的快速复苏和健康稳定发展。

4.3 确定合法的补偿价格形成机制 补偿价格标准是完善扑杀补偿政策的核心,补偿价格与市场经济接轨是补偿标准合理的重要前提。 在市场经济下,畜产品价格波动幅度不是很大,但由于扑杀数量多或者牲畜体重大的原因,总体补偿金额浮动还是较大。 如何确保补偿价格与市场经济衔接,并使补偿价格具有灵活性的同时仍具有合法性和警示性及惩罚作用是非常重要的。 因此,建议在制定扑杀补偿政策时应积极完善由地方发改委、物价局、畜牧局等部门共同参与的价格动态评估机制,即由发改委和物价局结合市场阶段性交易价格以及畜牧部门对行情的了解进行综合评估后确定补偿价格,促使补偿标准变化能够与市场规律同步,最大限度发挥其灵活性。 其优势可以表现在两个方面：一是通过政府组成部门的共同参与,使补偿价格具有合法性、合理性和严肃性;二是补偿价格不再固定不变,补偿价格可以根据市场供需关系和行情不断变化,使补偿标准具有灵活性,且更加合理。

依据市场规律制定和完善扑杀补偿政策,使补偿价格不仅灵活机动具有合法性。 政策执行时将综合评估价格按比例进行补偿又体现出警示性和惩罚作用,使广大养殖场户可以接受,这样才可以确保政策得到行之有效的执行和满足社会发展需要。

4.4 推行补偿价格递减的补偿机制 补偿价格递减机制是当地政府在建立扑杀补偿价格评估机制后,按照扑杀数量设立不同的补偿阶差。 例如以禽类扑杀补偿为例,在经过动态综合价格评估后,扑杀5 000 只以下的按照评估价格的80%比例进行补偿;超出5 000 只未达到10 000 只的,超出部门按照评估价格的70%比例进行补偿;10 000 只以上的,超出部分按照评估价格60%比例进行补偿,并由此类推补偿标准。 补偿价格递减机制的优势在于既可以确保养殖量不太大的养殖场户的补偿金额能够最大化;也可以最大限度的降低政府资金投入,减缓地方政府财政压力;而且对于养殖量较大的养殖场户,其自身已具备一定的风险抵御能力,减少一部分补偿资金对其再生产或发展并没有决定性的影响。

实行补偿价格递减机制,可以很有效的促使广大养殖场户提高养殖水平,降低政府的支出。 虽然对于养殖量大的养殖场户其补偿综合标准低于养殖量小的养殖场户,但由于减少了政府一次性的补偿资金投入,地方政府更愿意将更多的优惠政策适用在大型养殖场户,也间接的推动了养殖业的健康发展。

4.5 将政策执行与地方政府考核挂钩 如何确保扑杀补偿政策的有效执行是政策完善的决定性因素。 有些县级政府因为地方财力有限,对于大量的扑杀费用难以持续投入,经常采取降低补偿标准或者拖延补偿,造成了很多的不良后果。 如果地方政府者执行力度不够,再完善的政策优势也无法体现。

政策的有效执行主要在于加强对政策执行主体的监督。 从行政部门自身角度来说,能够有效督促政府部门工作有效方式为工作绩效考核。 因为政府的绩效考核结果不仅仅影响政府及部门负责人的待遇和荣誉,更直接影响未来仕途的发展。

因此,完善的扑杀补偿政策还要包含详细的赏罚和考核标准。 在扑杀补偿政策执行过程中,必须建立行之有效的责任机制和惩罚标准。 对执行滞后者,要追究其责任,从而提高政策执行者的责任意识和效率意识。 完善的扑杀补偿政策的优势,不仅有依靠执行主体自觉的有效执行,更有赖于对政策执行者的有效监督和考核。