智慧社会背景下政务服务数据资源的档案化管理——基于电子证照应用管理的研究

杨茜茜/中山大学资讯管理学院、中山大学档案科学技术研究院

政务服务数据资源的应用和管理是智慧社会背景下“互联网+”政务工作新的实践方式，对于档案工作而言可谓是一个全新领域。随着行政审批文件档案规范化管理的不断深化，政务服务过程中频繁利用的数据资源势必要作为政务服务档案证据链的组成部分，受到档案化管理要求的约束。笔者曾深度参与《广东省政务电子证照管理暂行规定》的调研与编制工作，本文将基于广东省电子证照应用管理的总体设计思路与实践模式，探讨政务服务数据资源采集存储和利用过程的档案化管理需求，并提出面向政务服务数据资源档案化管理的元数据框架。

1 电子证照的应用模式与管理方式

2016年12月20日，《国务院办公厅关于印发“互联网+政务服务”技术体系建设指南的通知》（国办函〔2016〕108号）（下简称《建设指南》）下发，其核心思想是构建一个自下而上、层次完备的互联网政务服务技术体系，促进政务服务实现资源共享、信息互通，提高政务服务效率。《建设指南》明确了政务服务数据资源包括人口库、法人库、地理空间库、政务服务事项库、电子证照库、投资项目库、办件过程信息库和监管信息共享库等子数据库[1]，其中电子证照作为政务服务数据资源之一，为互联网政务服务提供支撑，在业务应用层的政务服务管理平台中实行统一管理。

广东省从2014年起开展电子证照管理的相关工作。《广东省人民政府办公厅关于印发广东省政务电子证照管理暂行规定》（粤办函〔2015〕645号）（下简称《暂行规定》）于2015年12月印发，是广东省电子证照管理的首份规范性文件，其中所明确的电子证照应用模式和管理方式与《建设指南》基本一致，主要要求包括：（1）集约建设。电子证照的软硬件设施采用集约建设模式，由省级电子证照管理部门统一开发并部署应用，各行政部门使用。电子证照集中存储在省、市两级电子证照库并联通，各单位可按照电子证照共享规则在同层级内、跨层级间调用共享。（2）同等效力。明确电子证照与纸质证照具有同等效力，采集与利用过程的逻辑设计和技术条件是保障电子证照应用效力的基础。（3）规范调用。电子证照属于基础政务数据资源，涉及个人隐私与商业敏感信息，应依据政务服务需要，通过规范、可溯的调用实现共享。

综上，电子证照的应用模式与管理方式已然符合档案管理的三个基本要求：（1）集中统一管理。电子证照的集约建设模式符合档案集中统一管理的基本原则。（2）真实性保障。电子证照在技术层面上由照面图像和元数据字段构成，并辅以电子签章、数字水印、时间戳等技术。（3）规范利用。电子证照的利用共享本质上是有条件的共享，通过制度和程序规范加以约束。

尽管如此，在上述框架下，政务服务数据资源的档案化管理依然存在特殊性。首先，政务服务数据资源具有动态性[2]。其次，电子证照要作为行政审批等办事档案案卷的组成部分进行归档。再次，目前已有学者提出将区块链技术应用于电子证照管理[3][4]。从档案管理的角度看，上述特点和趋势要求政务服务数据资源的元数据采集、信息固化等存储和利用管理过程采取与之相适应的措施。

2 政务服务数据资源采集存储的档案化管理

2.1 维护来源联系。这里所说的来源联系是一种广义的来源。政务服务数据资源之间的来源联系分为主体来源、职能来源、事由来源，这些来源联系都可基于档案学的基础理论加以分析和理解，为采用档案化管理措施提供理论依据。

以电子证照为例：（1）其主体来源指电子证照的持有人，即通过向有关部门申请而获得证照的申请人，可以是自然人也可以是法人。（2）电子证照的职能来源可以理解为电子证照签发部门的职能，即依据法定依据开展公共管理职能活动并最终签发电子证照的行政机关单位所行使的相应职能，可映射到具体行政机关单位。（3）电子证照的事由来源则是指证照所关乎的问题，即证照所表明的持证人资质，如食品生产、药品生产、特种设备生产等。

上述三种来源联系同样可以应用于其他类型的政务服务数据资源之中，可以说，主体来源、职能来源和事由来源是描述社会活动三个核心要素，分别代表政务服务数据资源“关于谁”、“从何来”以及“描述何事”。从档案管理的角度看，需要分别围绕主体来源、职能来源和事由来源构建元数据项及其著录标准，使得数据资源之间的来源联系得以显现且可被组织。

2.2 维护版本联系。版本联系是政务服务数据资源档案化管理中尤为需要关注的一种有机联系。电子证照库等政务服务数据资源在动态性方面更接近于关系型数据库的应用特点，具有数据更新、增删修改、版本更替的现实需求。要兼顾政务服务数据资源的实时性和历史可溯性，需要对其内容更新和版本更替记录实行档案化管理。以电子证照库为例，其存储管理方式主要有三种模式。

2.2.1 采用结构化数据库存储，即采用关系型数据库存储电子证照的各项元数据，并建立电子证照照面图像模板，通过数据与照面图像的合成实现电子证照的最终呈现和共享利用，通过在关系型数据库中更改数据项的值完成数据更新或版本更替。这一模式能较好适应电子证照的动态变化，要在电子证照版本之间建立版本关联，需要建立一条新的电子证照记录，并与旧记录之间建立关联，这同时也意味着数据量的倍增。

2.2.2 采用半结构化信息包存储，即采用电子档案的管理方法，对每一份电子证照实行封装文件包管理，封装文件包内集中存储该电子证照的各项元数据、照面图像以及数字签名等，通过在数据包之中著录修改记录的相关元数据来完成数据更新或版本更替。这一模式能够较好地兼顾动态性和证据性要求，笔者认为它是最适用于政务服务数据资源版本联系管理的存储模式。

2.2.3 采用区块链存储，即通过区块链的非中心链式记载，将电子证照的签发状态作为初始区块，其后续的修改乃至利用共享记录均作为该电子证照的区块数据进行链式存储，使其具备真实性、可靠性[5]。从电子证照应用的角度看，该模式在安全性方面保障了数据更新和版本更替的不可抵赖性，每一次采纳利用都以数据区块的形式叠加到电子证照本身之上，其版本联系也融合于这种利用记录之中。

3 政务服务数据资源利用过程的档案化管理

《建设指南》明确：“审批事项办结后，将审批形成的电子证照、决定及回执，申请人上传的各类电子文书及提报的审批项目基本信息，实施行政审批受理（或者不予受理）、审查、办理等过程形成的电子表单，行政审批关键业务行为的受理人、受理时间、办理情况等过程描述元数据，按照档案管理有关要求在线或离线进行电子归档。”[6]由此可见，政务服务数据资源被调用的记录也应当实行档案化管理。

具体而言，政务服务数据资源被调用记录的档案化管理包括两个方面：一是从数据资源调入端看，需要保证所采纳的数据资源状态固化，并能够作为政务服务归档文件的附件长期保存；二是从数据资源调出端看，也需要记录数据资源被调用的基本情况。

3.1 维护形成背景的连续性

对于政务服务数据资源的利用者而言，采纳特定的数据资源作为行政审批的依据性附件，本质上是对数据资源形成背景的一种迁移性应用，其所采纳的不仅仅是该数据资源本身，更是数据资源背后被赋予的资质认定以及连续的认定过程。从档案管理的角度看，这一过程可以被理解为该数据资源连续的形成背景。

对此，应该在政务服务数据资源被采纳的过程中，对其形成背景及采纳时的资源状态进行固化。根据政务服务归档形式的不同，这种固化可采取的措施又稍有区别，主要有以下几类。

3.1.1 “数字化”：政务服务办件材料及附件信息包

参照纸质条件下政务服务办件材料归档的常规做法，将申请人的申请材料、审批部门的审批及申请人确认过程，以及最终办事结果与回执作为归档案卷的三个组成部分。其中政务服务数据资源在用作证明材料时，应当同时抽取数据资料的信息内容照面及其基本元数据，统一固化为一份完整的版式文件用以参考利用并归档。这样一份材料可以理解为原始数据资源的一份数字化副本，如同纸质条件下被确认为“与原件一致”的证明材料复制件。其中元数据除涵盖照面信息内容之外，还应包括利用者的调用缘由、数字签名、调用时间戳等背景元数据。

3.1.2 “数据化”：政务服务办件一体式电子表单

政务服务具有规范化的业务流程和结构化的材料形式。从文件材料的角度看，这一过程包含申请人填写的申请表单、审批部门出具的审批与确认表单，以及最终出具的结果表单，上述表单都可以采用结构化形式进行集成，集中通过一份电子表单来记录并归档。在这一前提下，政务服务数据资源将以“数据化”方式提供利用。利用者从政务服务数据资源库中调用所需数据，并将数据内容及其审核确认情况以元数据的形式填充至集成的电子表单中，伴随业务流程进度，最终形成一份描述政务服务完成流程的集成表单，用以归档。

在数据资源调用过程中，需要同时提供资源内容元数据（如申请人姓名、法人名称、所用证照名称等信息）、背景元数据（如证照签发部门、签发时间、有效期等信息）、利用过程元数据（如是否采纳、调用时间戳、数字签名等信息），并将整个业务过程中提取、采纳和新增记录的元数据作为整个办件过程文件的完整元数据一并归档，从而实现基于“一张表单”的政务服务资源利用过程档案化管理。

3.2 维护活动证据的完整性

对于政务服务数据资源的管理者而言，将数据资源提供给利用者使用，并作为政务服务档案的附件材料，属于证据性利用。为保证档案利用证据链的完整性，政务服务数据资源的提供者、调出端也应当记录数据资源提供利用的基本情况，以元数据形式著录到被利用的数据资源之下，从而能够集中反映一份数据资源的被利用情况，通过证据互补加强政务服务活动的可靠性与可溯性。

具体而言，政务服务数据资源管理者应当从利用主体、利用缘由、利用时间等维度出发，在数据资源被调取利用时通过接口自动采集利用方的身份标识、政务服务事项、利用时间等数据，集成形成数字摘要并添加时间戳，从而使政务服务数据资源的利用过程得以自动记录并固化。

4 政务服务数据资源档案化管理的元数据框架构想

基于上述分析，笔者尝试从档案管理的需求出发，提出政务服务数据资源元数据框架的基本构想。需要说明的是，尽管政务服务数据资源的采集、存储及利用的具体形式仍在不断发展和探索，但从档案管理的角度看，其所需固化的有机联系是一种规律性认识，是保障政务服务活动可靠、可溯的内在要求。因此，本文所提出的元数据框架是以当前的主流的信息包归档模式为前提的一种表现形式。

该元数据框架总体上分为政务服务数据资源的采集存储和利用过程两个部分。（1）面向采集存储的元数据大体分为四个部分，分别用以描述技术环境、真实性保障、来源联系和版本联系，其中来源联系包括主体来源、职能来源、事由来源的元数据，版本联系包括版本标识、版本更替、版本状态的元数据。（2）面向利用过程的元数据又分为面向利用者和管理者两个情境，前者包括所用资源内容、形成背景、数据资源固化的元数据，后者包括利用主体、利用缘由、利用状态固化的元数据。从操作层面而言，上述元数据应当优先通过自动采集的方式进行著录[7]。从整体上看，该元数据框架旨在采用一种相对全面的构建方式，兼顾政务服务活动过程中所涉及的数据资源管理者和利用者的双方权益，以维护政务服务活动可靠、可溯为原则。这实质上也是以维护社会公众的权益为目标，即通过政务服务活动的真实记录来保障社会公众的权益。

5 智慧社会背景中的档案工作定位与拓展

在智慧社会背景下，普及互联网政务服务是重要的发展趋势，面对以新形式产生的政务档案资源，档案部门需积极采取专业措施，促进政务档案资源的积累的保存，以供未来一段时期内的查考利用与价值发挥。

就现阶段而言，档案部门应当制定元数据标准，为尽早实现政务服务数据资源规范化的档案化管理提供工具。从长远看来，档案部门可以承担或辅助承担政务服务数据资源交换中心的职能，负责监管政务服务数据资源并提供利用。此外，随着区块链应用探索的普及，政务服务数据资源的交换有可能在未来采用区块链技术。这便要求档案部门积极应对外在环境的变化，进一步思考如何基于已有的档案工作规律和价值维度，将电子数据资源的档案化管理要求迁移到区块链环境下，保障相关的数据资源在任何环境下都能具备长期保存和价值发挥的必要条件。