数字时代文档管理模式转型：澳大利亚数字转型政策的启示

叶萌萌/南京大学信息管理学院

目前我国的电子文件与档案（下简称“电子文档”）采取了“双轨制运行，双套制归档”的管理模式，但随着技术发展，电子文档“单轨制”管理模式成为大势所趋。近年来，许多国家也在积极探索文档管理的全面数字形式转型，其中澳大利亚有一定代表性。笔者拟在分析我国当前文档管理模式的基础上，结合澳大利亚数字转型政策的有益经验，为优化我国文档管理模式、促进数字转型提供建议。

1 澳大利亚数字转型政策解读

为应对数字信息与文件管理的挑战，全面推动政府数字信息管理改革，澳大利亚于2011年7月发布了适用于所有联邦机构的《政府数字转型政策》（The Government's Digital Transition Policy，下简称《转型政策》）。该政策由国家档案馆（下简称NAA）牵头制定，旨在敦促澳大利亚政府机构实现转型，以数字化形式进行文件管理，从而提高政府行政效率。为确保该政策的实施，NAA还陆续出台了一系列补充政策，其核心内容是，2016年起所有文件以数字形式生成，移交至NAA保存的文件必须是数字格式，不需移交给NAA的文件由各机构以数字形式管理。

1.1 政策主体

《转型政策》对文件形成机构、NAA和澳大利亚政府信息管理办公室（下简称AGIMO）这三大实施主体的职责提出了明确的要求。

1.1.1 对文件形成机构的要求。《转型政策》对文件形成机构提出了5点要求：（1）寻求机构高级管理层的支持推动数字信息和文件管理的改革；（2）机构要使用NAA的自我评估工具对自身的信息和文件管理能力进行年度评估；（3）机构要按照国家档案馆发布的相关政策要求，通过开展定期的审核和处置计划，对于到期的文件作出处置（销毁或保存），减少纸质文件的库存；（4）机构应根据ISO 16175以及《ICT定制化和定制开发政策与中央 ICT 管理方案》对数字信息进行有效管理；（5）机构应充分考虑自身信息需求，将有限资源投入其中。

1.1.2 对NAA的要求。《转型政策》要求NAA在制订数字连续性行动计划（Digital Continuity Plan）的基础上，与AGIMO形成长期合作，并通过AGIMO、澳大利亚信息专员办公室（下简称OAIC，2015年1月1日已解散）与国家档案馆网络（National Archives Networks）等，为各机构提供关于数字信息管理的实践指南和建议。

1.1.3 对AGIMO的要求。《转型政策》要求AGIMO按年度汇总各机构当前文件管理系统现状，如系统升级或更换情况，并作为《政府解决方案登记备案》（下简称GSR）的一部分每年进行更新。同时，AGIMO需要以上述信息为依据，提出有助于提高政府效率、一致性和协同性的建议。

1.2 政策支撑

1.2.1 机构信息与文件管理评估工具Check-up Digital。Check-up Digital是一项由NAA组织的在线调查，于2014年7月1日正式上线，旨在帮助澳大利亚政府机构精确测试数字信息管理的成熟度，并为提升数字化工作质量提供明确的方向。Check-up Digital建立在Check-up 2.0的基础之上，后者是澳大利亚政府机构用于评估2011年至2013年自身信息和文件管理能力的在线问卷[1]。

实施Check-up Digital将会对机构在以下5个方面产生帮助：（1）提升机构对于成熟的信息管理的认识；（2）确定提升机构数字信息管理水平的方法；（3）为提升机构数字信息管理成熟度的下一步措施设置优先级；（4）基于2020年数字连续性计划的目标，测试机构的进步程度；（5）为机构建立业务资源案例库以提升业务产出。

1.2.2 ISO 16175。澳大利亚在数字信息的管理方面遵循国际标准ISO 16175，并且NAA根据该标准制定了电子办公环境中文件功能要求的标准体系——《信息和文献：电子办公环境中记录的原则和功能要求》（AS/NZS ISO 16175：2012）。

1.2.3 《数字连续性2020政策》（Digital Continuity 2020 Policy）。为持续推进2015年以后的数字信息管理进程，NAA制定了《数字连续性2020政策》。该政策确立了2020年应达到的目标，包括业务系统应当遵从文件管理国际标准，联邦政府信息应当可描述、可共享、可互操作、可再利用，联邦政府机构文件管理能力达标等。该政策是对澳大利亚政府数字化转型议程的补充，旨在通过将强大的数字信息治理融入所有政府业务流程。它能够将信息治理原则纳入机构的工作实践，并且保证政府部门间的管理方法具有一致性[2]。

1.3 政策控制

1.3.1 评估制度。《转型政策》规定，各机构自2011年起连续3年都要使用Check-up 2.0评估本机构的信息与文件管理能力，并且要求各机构到2013年至少满足最低要求。此外，2013年通过的补充规定要求澳大利亚政府机构应每年在机构领导的批准下继续总结自2013年起的至少3年的档案馆年度评估检查报告。2014年7月1日，NAA用Check-up Digital取代了Check-up2.0，用以帮助澳大利亚政府机构精确测试其数字信息管理的成熟度，并为其进一步提升数字化工作质量提供明确的方向。

1.3.2 汇报制度。《转型政策》指出，NAA和AGIMO和OAIC从2012年3月开始连续3年，每年都要向部长作关于机构信息与文件管理实践状况的汇报，并就效率提升和战略发展提出针对性建议。而部长要在2014年就各机构数字转型进程向总理汇报，并提出实现全面数字转型的建议。2013年上述规定进行了补充，要求NAA将继续向部长作自2014年起至少3年的关于联邦数字信息与文件管理现状的年度报告，并对未来机遇做出鉴别，以及就如何提高效率提出战略建议。

2 对我国电子文件管理模式转型的启示

虽然“双轨制运行、双套制归档”是当前我国电子文件管理的主流模式，但在实际工作中，一些档案管理水平较高的机关、企业已经发现了这一模式存在弊端。《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》中也适时提出了要在有条件的部门、单位实行电子文件单轨制、单套制试点，逐步实现数字转型。但由于缺乏国家层面的统一规划，各地区电子文件管理长期处于自发性、分散性的探索状态，区域间的信息孤岛现象严重，各地发展水平也不平衡，像澳大利亚那样在联邦政府层面统一推行数字转型并不可行[3]。

然而，即便是在相关地区进行试点，也要先在部门、单位内部制定政策或指导意见。此外，随着试点的增多和试点工作的深入，势必需要国家层面制定统一规划，推动数字转型扩展至全国。因此，虽然中澳两国在转型方式上有所差异，但澳大利亚的先进经验仍值得我们借鉴。下面笔者从转型目标、实施主体、支撑工具以及控制手段等四个方面，在微观（试点）和宏观（国家）两个层面分析澳大利亚《转型政策》对我国的启示。

2.1 转型目标

2.1.1 微观层面：效益观。《转型政策》中多次提出要通过数字转型来提高政府的行政效率，并且通过减少纸质文件库存来降低管理成本，将节省下来的资源用于机构运作的关键环节以提高效益。对于单个部门、机构而言，“双轨制运行、双套制归档”的最大弊端在于运转效率低下和管理成本过高，这直接导致了机构效益低下。实现数字转型意味着降低纸质文件管理成本和提高机构运转效率，数字信息资源的整合与聚合还可以为机构降低时间成本、信息成本、风险成本等，从而增加行政效益和决策效益。因此在微观层面树立以效益观为主导的转型目标，将是机构实现数字转型的最大驱动力。

2.1.2 宏观层面：社会记忆观。双轨制、双套制在宏观层面的最大弊端在于，归档文件完整性难以保证且难以覆盖全部类型的电子文件，无法很好地实现社会记忆的完整留存。为解决社会需求与现实管理状况的矛盾，应当将留存社会记忆提升到国家宏观目标这一高度上来。

进入21世纪，澳大利亚电子文件管理模式由分散式转型为集中式，《转型政策》也体现了以社会记忆观为主导的宏观目标。因此，以社会记忆观为核心的宏观目标能够从社会需求出发，倒逼双轨制、双套制转向单轨制、单套制，实现电子文件管理的独立化。

2.2 实施主体

2.2.1 微观层面：寻求机构领导支持。《转型政策》明确要求文件形成机构要寻求机构高级管理层的支持，推动数字信息和文件管理的改革。这一点是普遍适用的，因为一项改革只有获得机构领导的重视和支持，才能获得充足的资源，从而顺利地推行实施。此外，业务部门是产生电子文件的源头，推行数字转型需要他们的理解与配合。因此，我国电子文件单轨制、单套制的试点单位在组建电子文件管理模式改革小组时，应以档案管理部门为实施主体，由相关机构主要领导担任组长，同时吸收业务部门主管作为成员，以保证改革的顺利开展、有效落实和长久运行。

2.2.2 宏观层面：明确各方职责。电子文件管理向单轨制、单套制转型涉及多方主体，包括文件形成机构以及各级各类档案馆等，推行改革前应明确各方主体的职责，保证实施效果。《转型政策》就分别对数字转型所涉及的文件形成机构、国家档案馆以及政府信息管理办公室这三大主体的职责要求做了详细的规定。

我国制定国家层面的电子文件管理模式转型规划时，应将各级各类党政机关及档案馆纳入进来，同时可以由2009年《电子文件管理暂行办法》中规定的国家电子文件管理部际联席会议对转型工作进行指导和监督。党政机关是电子文件的形成机构，应该首先实现电子文件形成、流转及管理的单轨化；各级各类档案馆应对本辖区内电子文件管理转型承担起相应职责，对各机构的文档管理工作及电子文件的归档移交提出要求、进行指导；国家电子文件管理部际联席会议则负责统筹和协调全国层面的电子文件管理转型工作，促进电子文件管理单轨制、单套制的全面实现。

2.3 支撑工具

2.3.1 微观层面：电子文件全生命周期管理。在正式提出数字转型政策之前，澳大利亚就已经基本实现了电子文件全生命周期管理，这为数字转型政策的提出和实施奠定了基础。我国电子文件从形成、办理、传输到归档保存的整个生命周期，被划分为文件形成和保存两个阶段，前一阶段由业务部门管理，后一阶段由档案部门管理。这两个阶段的管理工作相互之间缺乏衔接与协同，导致电子文件质量先天不足，难以将信息以完整的业务凭证方式移交至归档文件管理系统[4]。因此，要实现数字化转型，需要文件形成机构实现电子文件的全程管理。具体来说，需要建立满足业务和文件管理双重需求的管理系统、应用统一的电子文件数据格式和采用统一的办公应用软件、业务功能组件及支撑工具软件等。

2.3.2 宏观层面：法规政策标准体系。澳大利亚构建了完备的法规体系，包括法律法规、标准和指南等，用以推动数字转型政策的实施。首先，法律法规对电子文件证据效力予以认可，对相关主体的权利、义务进行规范；其次，指南工具则为机构科学地实施数字转型提供策略；最后，标准体系为机构具体操作提供基准，保证国家文件、档案信息资源的一致性和互通性[5]。

目前，我国各地区都处在探索电子文件管理的阶段，国家档案局和部分行业主管部门虽然陆续颁布了一些电子文件管理的标准、规范及指南等，但多为暂行（试行）或不具有普适性，机构难以实现电子文件的单轨化运行。因此，我国从国家层面构建完善的电子文件全程管理法规政策标准体系，对于实现数字转型起着关键性作用。

2.4 控制手段

2.4.1 微观层面：纳入绩效评估指标。在一个部门、机构内部，确保一项工作顺利推行的重要手段就是将该项工作的进展情况与相关人员的绩效考核挂钩。具体来说，各机构在推进数字转型时，可以根据不同实施主体（从领导到员工）将总的目标细分为具体指标，并纳入机构年度绩效考核指标体系，使文件管理和数字转型与人员的薪酬和升迁直接相关，促使机构上下重视文件管理工作，保证数字化转型的顺利实施。

2.4.2 宏观层面：评估、汇报和审计制度。澳大利亚数字转型政策实施离不开评估、汇报和审计制度的推动。首先是评估制度，澳大利亚先后推出了Check-up 2.0和Check-up Digital两个评估工具来评价联邦政府机构文件管理现状及建设水平。我国政府电子文件管理规划可以考虑借鉴这种方式，以问卷形式将电子文件管理要求具体化、细化、量化。政府机构根据评估模板进行自评，发现文件管理中的不足与改进方向，主管机构可以考察各机构对电子文件管理目标的完成情况。其次是汇报制度，澳大利亚数字转型政策规定了“NAA馆长—艺术部部长—总理”的逐级汇报制度，我国亦可以借鉴这种年度述职汇报制度。最后是审计制度，澳大利亚数字转型政策专门规定要将文件管理情况纳入机构绩效与问责审计的范围中，我国也可以考虑将文件管理纳入审计范畴，从源头提升文件管理水平[6]。

注释与参考文献：

[1]Checkup digital[EB/OL].[2016-12-10].

[2]Digital transition and digital continuity[EB/OL].[2016-12-10].

[3][5]杨茜茜.我国文件档案“双轨制”管理模式转型—澳大利亚政府数字转型政策的启示[J].档案学研究,2014(3):9-13.

[4]刘越男.我国电子文件管理的现状、问题与对策[J].电子政务,2010(6):10-16.

[6]马林青.国外政府电子文件管理规划分析及经验借鉴——以美国、澳大利亚文件管理的数字转型为例[J].档案学通讯,2015(5):73-77.