紧盯“关键少数” 压实档案安全责任——丽水市开展领导干部档案工作离任审计的若干体会

邱文锋/丽水市档案局

档案是记录各项工作和活动结果的重要依据，是传承历史的真实记录，是延续文明的信息载体。档案工作在统筹“五位一体”布局、推进“四个全面”发展战略、实现国家治理体系和治理能力现代化建设中具有不可或缺的基础性作用。《中华人民共和国档案法》规定一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保护档案的义务。

领导干部档案工作离任审计是指档案行政管理部门会同组织人事部门，依据档案法律法规标准，对党政机关和国有企事业单位领导履行档案安全管理职责情况进行监督、评价和作出相应处置的行为。2016年，丽水市委组织部、市人力资源和社会保障局、市档案局联合印发《丽水市市管领导干部档案工作离任审计制度（试行）》，并于2017年首次对市林业局、市司法局、市残联开展主要领导档案工作离任审计。笔者就此谈几点体会。

1 框定“关键少数”

2013年，中华人民共和国监察部、中华人民共和国人力资源和社会保障部、国家档案局联合发布了《档案管理违法违纪行为处分规定》，指出有档案违法违纪行为的单位，其负有责任的领导人员和直接责任人员，以及有档案管理违法行为的个人，应当承担纪律责任；涉嫌犯罪的，应移交司法机关依法追究刑事责任。我们在档案行政执法实践中发现，档案违法违纪行为的发生往往都是因为单位主要领导对档案工作重视程度不够，档案工作任务不明、抓手不实、措施不力、责任不落实，由此导致本单位档案收集不齐全、整理不及时、管理不善，甚至造成档案丢失或损毁等。究其原因，主要是单位缺少档案管理制度，或者单位执行档案管理制度时不严格；主要领导对档案工作的认识上有所“缺位”，极少过问本单位的档案工作情况，极少检查本单位的档案安全，甚至成为档案工作的“局外人”；有的领导干部还以各种理由自行保管本人在工作中直接形成的、应当归档的重要文件资料和实物，离任之后直接带走或擅自销毁。

为此，市委组织部、市人力资源和社会保障局、市档案局联合印发了《丽水市市管领导干部档案工作离任审计制度（试行）》，将“关键少数”框定在档案行政执法监督检查的范围内。档案审计以领导干部任职期间本单位档案管理合法合规性为基础，重点检查领导干部档案工作守法、守纪、守规、尽责情况，加强对领导干部依法决策、行使权力、勤勉履责的制约和监督，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供基础保障。

2 压实领导责任

档案的收集、整理、利用是一项业务性较强的工作。在档案工作中，作为单位的主要领导应当履行什么义务、承担什么责任，是领导干部档案离任审计的重点内容。丽水市在起草《丽水市市管领导干部档案工作离任审计制度（试行）》时，征求了省档案局和省、市其他相关部门的意见，将档案工作领导责任和直接责任予以区分，将单位主要领导应当承担的责任与档案管理人员的具体业务予以区分，突出重点，压实单位主要领导的领导责任和直接责任。

对单位主要领导来说，应当履行的领导责任是贯彻党和国家及上级党委政府档案工作方针政策、遵守有关档案法律法规和档案管理纪律、落实档案安全第一责任主体，并按照有关规定向指定的国家档案馆移交档案；及时发现档案安全隐患，及时组织人员排除安全隐患，不隐瞒不报、虚假报告或干扰阻碍有关部门的调查行为。单位主要领导的直接责任为在任期内或离任时，不得以任何理由将自己在工作中直接形成的应归档的文件材料等据为己有，拒绝移交给档案机构、档案工作人员；不得存在因工作不负责任或者不遵守档案工作制度导致档案损毁或丢失的行为；任期内和离任之时不得擅自销毁档案。

3 规范审计程序

领导干部档案工作离任审计必须在法律法规规定的范围内进行。根据《中华人民共和国档案法》《档案执法监督检查工作暂行规定》《档案管理违法违纪行为处分规定》等法律、法规的规定，开展档案工作离任审计应当遵循严格、规范、公正、文明的原则，做到事实清楚、责任明确、证据确凿、定性准确、依据正确、程序合法。丽水市开展领导干部档案离任工作，包括被审计人述职、审计组综合调查、审计报告征求意见、审计问题整改、整改措施复查等流程；以领导干部在档案工作应当承担的领导责任和直接责任为重点，逐项审查；对审计中发现的问题，逐项编制《领导干部档案工作离任审计工作单》，由两名以上审计人员签署，并交被审计对象确认。

4 提高审计能力

开展领导干部档案离任审计，是档案工作依法监管的一项新举措；对档案部门工作人员来说，也是一项全新的档案安全监管工作。

首先，统一思想，解决档案部门工作人员的认识问题，区别档案离任审计与业务工作检查的关系。离任审计是依法审核单位主要领导在档案工作中的权责履行情况，对象是单位领导干部，与档案部门以往的目标管理、年度检查有着本质区别。目标管理和年度检查的对象是单位，主要审查的是单位档案工作的业务问题，包括档案的分类方案是否科学、归档范围保管期限设置是否合理、档案整理是否及时规范、档案保管是否遵章守制等，这些业务工作与单位领导有一定的关系，但不属于档案主要领导应当承担的责任。

第二，加强组织领导，提高档案工作离任审计的沟通协调和执行力问题。市档案局成立领导干部档案工作离任审计工作小组，局主要领导任组长。在开展离任审计之前，与市委组织部进行沟通，确定离任审计对象，并联合下发市管领导干部离任审计的通知；离任审计意见经过市档案局班子会议讨论通过，报市委组织部审核；正式意见由市委组织部与市档案局联合下达。

第三，加强培训，提高档案工作人员发现问题的能力。要把视角放在单位主要领导的领导责任和直接责任上，从单位领导班子的分工与工作落实情况入手，从单位近年主要工作入手，重点检查本单位领导在建立健全和贯彻落实各项制度上所起到的作用；重点检查被审计的领导在任期间和离任之时本单位重大决策、重点工作、重大活动应当形成的材料是否全流程记录并归档；重点检查单位主要领导在任期和离任之时直接形成的或者直接保存的应当归档的重要材料、资料、实物等是否向档案室移交。

第四，规范流程，对标审计。做好档案离任审计的全流程记录，对标《丽水市市管领导干部档案工作离任审计制度（试行）》确定的领导责任和直接责任，逐项审查。既要做好发现问题的记录，也要做好没有问题的记录，形成的《领导干部离任审计报告》逐条逐句都要有检查记录作为依据。

5 落实整改措施

开展领导干部档案工作离任审计工作，目的在于发现问题并整改问题。丽水市在领导干部档案工作离任审计工作中，坚持一张工作底稿管到底的方法。对审计中发现的问题及评介进行详细记录，编制《领导干部档案工作离任审计工作底稿》，依据《领导干部档案工作离任审计工作底稿》形成《领导干部离任审计报告》，提出整改意见。在整改复查时，依据《领导干部档案工作离任审计工作底稿》，逐条核对单位整改工作落实情况，由被审计单位在《领导干部档案工作离任审计工作底稿》上如实填写整改情况和陈述意见，由市档案局审计人员填写复核意见，做到事事有依据、件件不落空。

开展市管领导干部档案工作离任审计工作并落实整改措施，确立了单位主要领导为档案安全第一责任人的主体责任地位，明确了其在档案工作的领导责任和直接责任，有效提升了领导干部的档案意识，特别是提高了他们将本人在履职过程中形成的材料及时归档的意识。开展市管领导干部档案工作离任审计工作，把领导干部档案工作责任纳入档案行政执法监督体系，做到权责清楚、责任担当、追责有据，由此增加“关键少数”依法治档的意识，带动“绝大多数”全面夯实档案工作基础，切实践行档案工作“三个走向”根本遵循。