地方政府在旅游产业发展中履责现状探析*

王美君

(东北师范大学政法学院，吉林 长春 130117)

红色旅游是一种把革命传统文化教育与促进旅游产业发展结合起来的新型红色文化主题旅游方式，其造就的红色文化景区，不仅可以观赏景色，了解革命斗争知识，学习革命斗争精神，还可以造就新的时代精神①。发展红色旅游是改善地方面貌，转变地方落后的发展方式，实现全域共同富裕的有效途径。

一、地方政府在红色旅游发展中履责的必要性

(一)红色旅游业自身特性的必然要求

红色旅游资源具有公共性和公益性。红色旅游资源属于公共旅游资源，公共旅游资源具有公共物品属性，红色旅游所蕴含的红色文化、红色遗存都是属于全民共享的精神物质财富，这便使其具有了非竞争性，意味着政府要对其进行统筹管理和开发，且红色旅游产业链中的相关产业，例如交通道路、停车场等这些基础设施也需要政府来进行建设。此外，其具有的公益性、教育性等社会效益要重于其创造的经济利益。太行山地区红色旅游发展到目前为止，其发挥的作用对于致富当地人民，提高当地人民群众的爱国主义热情等作用远大于其为各县带来的税收等经济收入，因此红色旅游产业的商业利益驱动力弱小，使得价格之手无法引导利益主体对红色旅游资源进行保护和开发，在这种情况下，政府必须履行其保护和开发的责任，在制度层面对开发利用旅游资源的利益主体进行有效规范和约束。

红色景区的分布具有区域性和跨地域性。红色旅游资源就具有很强的区域性和跨地域性的特点，比如说地处太行山区的八路军革命老区，同时它与分布在太行山区的左权旧址，黎城黄崖洞景区相接，这三处的红色旅游资源都属于太行红色旅游区，形成了该区域红色旅游资源的富集区，从而具有很强的区域性特点。而此区域的红色旅游资源又分别处于三个不同的县域，所以具有跨地域性，要想充分利用好此“三角区”太行山抗战红色旅游资源，那么势必需要这三县共同开发，打造独具特色的区域红色文化品牌，这就要求三县政府共同合作，发挥政府行政协调作用，谋求区域旅游业共同发展，共同建设山西省太行山国家重点红色旅游区。

(二)地方经济转型要求政府发挥主导作用

地方经济转型需政府寻找新的增长点。山西的煤炭产业多年来一直是该省多数县市的支柱产业，但是，2010年以来煤炭资源在持续多年的高开采后，日渐减少、价格也严重下滑，同时由于煤炭产业导致环境恶化日益严重，各地面临经济停滞，环境污染等问题，迫切需要寻求新的经济增长点扭转这些问题，而太行山区域附近拥有丰富的红色旅游资源优势以及发展旅游业可以带来的经济、社会、环境效益就成为周围各县政府首先考虑到的新经济引擎，旅游业成为该县彻底改变依靠“一煤独大”收入格局的接续替代产业。

然而产业转型过程中出现问题需政府解决由煤炭产业向旅游产业转型发展的过程中遇到了诸多问题。比如，旅游业管理水平比较落后，当地红色旅游产品较为单一，旅游区的规模较小；红色旅游自身受众结构单一等，使得当地红色旅游生命周期短，市场占有率低，大部分游客不会多次来此旅游，难以扩大经济效益。另外当地煤炭产业与旅游业发展有冲突与矛盾，旅游产业发展对环境要求很高，而当地多年煤炭开采使得环境污染严重，影响旅游业发展。转型过程中出现的这些问题、瓶颈必须政府施力才能妥善解决。

二、地方政府在红色旅游发展中履职的现实状况分析

(一)地方政府在红色旅游发展中履行责任表现

该区域自发展红色旅游以来，政府及有关部门以弘扬光耀千秋的红色文化为主线，以文化为引领，打响全国红色旅游著名品牌为目标，扎实推进红色旅游业相关的各种措施，奋力打造全国著名的红色旅游基地。为做大做强红色文化产业，在宣传营销、政策支持、资金投入等各方面都取得突破，有效履行了地方政府应尽的责任。

该区域各县政府以宣传促发展。在红色旅游产业开发以来，始终将宣传营销作为发展旅游的重要手段，坚持高端营销、节庆搭台、创新载体，构建多层次的营销体系，不断提高该区域红色旅游的知名度、美誉度。其次在上级政府拨款和本级政府支持帮助红色旅游前期建设后，面对后续发展所需资金投入，各县政府通过建立旅游融资平台，引进一批实力雄厚的大集团、大公司的战略合作者，协助当地红色旅游做大做强，助推县域红色旅游基地的建设，将红色旅游产业打造成太行山红色旅游区域内各县的战略性支柱产业。各县政府还积极引入政府和社会资本合作模式，鼓励社会资本运用“转让-运营-移交”(TOT)和“改建-运营-移交”(ROT)等方式参与红色旅游项目投资建设。这些措施为当地旅游公共服务和基础设施建设添砖加瓦，将该区域红色旅游推向一个新高度。

另外，各地政府制定优惠政策，助力发展旅游产业。各县政府出台了各种优惠政策，搭建旅游融资平台，鼓励引导民间资本和外部资本通过并购、合资等形式参与红色旅游开发建设，按照统一规划、分布开发、实行所有权和经营权分离。同时，还对内资和外商投资红色旅游的企业实行减税扶持的优惠政策，使得该区域的红色旅游业发展蒸蒸日上。

(二)地方政府在红色旅游发展中责任缺失

在红色旅游中该区域各县政府在许多方面切实履行了自己的责任，但是在地方配套产业的发展、资金投入过程的规划、区域开发的配合、政府监管责任落实上，政府的作为却有所欠缺。

1.地方配套产业发展落后

在过去几年政府的鼎力支持下，虽然各县红色旅游的相关配套产业体系虽已建立，但产业质量、结构还很落后，相关企业实力亟需提高。旅游业包括住、吃、行、游、娱、购六个要素②。从近年来各县红色旅游发展的态势上看，“行、游”要素所占比重较大，其他要素有很大的欠缺。其中，宾馆、饭店的数量较少，旅游道路交通状况还需进一步完善，管理水平和接待能力还需进一步提高。由于武乡县的旅游业淡旺季差异明显，尤其在五一、十一等长假期间，游客集中，重点景区的餐饮、住宿、卫生等配套产业的承载力不足。

2.政府投资缺乏连续性且未合理配置

俗话说，“巧妇难为无米之炊”，发展红色旅游业，完善相关基础设施、配套产业、开发创新红色旅游产品、宣传红色旅游品牌等等都需要大量的资金投入，但是由于政府当地财政收入规模较小和上级政府对用于武乡红色旅游业发展的资金投入不连续的掣肘，导致近年红色旅游形象宣传推广力度不够，基础设施和旅游新产品的完善开发后继无力。另外，各地对于资金的配置也不够合理，没有一个合理的投资规划。用于宣传的资金过多，用于当地景区景点的基础设施，旅游产品开发的资金却过少，导致当地红色旅游吸引力不足、游客旅游评价不高、逗留时间普遍较短等问题。

3.县域合作和行政协调困难

在目前旅游市场竞争日渐激烈的的形势下，在红色旅游自身客源较单一的劣势下，区域旅游和跨境旅游日趋重要。该区域好几个县都属于红色旅游集聚区，如果对这些县域进行区域红色旅游资源共同开发，走一条差异化、区位化、一体化的红色旅游合作发展之路，将大大提高每个地方的旅游市场的竞争力，有利于各县共同富裕。然而目前的现实状况却是各县在现行体制下，难以消除地方保护主义和行政壁垒。虽然上级政府有对三县结成红色旅游群的规划，但在落实上，基础设施共享、区域旅游宣传推广、客源共享、旅游线路组合开发等方面还未形成实质性的合作。

4.政府监管责任缺失

旅游业的发展因为综合性强，涉及产业部门多，需要政府切实履行自己的监管责任，预防和调整旅游业市场失灵。但是在当地红色旅游发展中，政府的监管责任却有缺失。

一是监管机制不健全。由于该区域红色旅游业发展时间短，所以监管链条不完善；旅游业又涉及产业多，当地缺乏过硬的手段措施和长效机制进行有效管理且多部门联动的综合治理机制尚未建立。二是政府各部门协调失灵、监管效率低。由于旅游业涉及的部门繁多，不同部门有不同的利益诉求，各部门又都有权力对旅游业进行管理，所以当有利可图时各部门争相管理，反之当无利可图时，又出现问题时便无人问津，对同一问题难以达成一致意见，导致在红色旅游业发展中，经常发生部门之间协调失灵，无法对那些多部门共同管理的灰色地带形成有效监管③。三是对旅游市场秩序监管责任缺失。该区域红色旅游市场运营主体良莠不齐。一些未取得经营资格的旅行社、“黑车”、无证导游屡禁不止；一些企业旅行社通过发布虚假夸张的旅游广告、采取不法的诱惑手段误导广大消费者，给来此游客造成很大损失。对此政府相关部门如工商局、物价局、食药监、公安局、交警大队等监管责任未明确落实，使得当地旅游市场有所失序，不利于红色旅游的良性发展。

综上所述，地方政府在转变发展方式和经济结构的过程中，由于它自身所具有的特点和发展中会遇到不可避免的困境，以及发展过程中政府责任缺失导致了地方红色旅游业的发展出现了停滞，要解决这些瓶颈，发展地方红色旅游产业，地方政府必须充分调动各方面的积极性，强化自身的责任意识和落实自己的行动，只有这样，才能促进地方红色旅游产业科学发展，开创地区转型发展、和谐发展的新局面。

注 释：

①刘立勇.县域旅游开发模式研究——以湖南省茶陵县为例.经济地理，2009，29(12)：2123-2126.

②冯凌.论红色旅游的多功能性与社会主义核心价值观传播.求实，2012.06.

③丁茂战.我国政府社会治理制度改革研究[M].北京：中国经济出版社，2009(10)：256-257.