基于消费者偏好视角的食品安全标准研究

周小梅，赖小华

（浙江工商大学经济学院，杭州310018）

时有发生的食品安全事件让我国食品安全标准成为公众关注的重点。不乏观点认为，我国食品安全国家标准“过低”。如“三聚氰胺”重大食品安全事件后，我国出台乳业新标准在“蛋白质”含量及“菌落总数”的标准有所降低，被舆论抨击为“全球最低乳业标准”。类似事件曾引起广泛辩论。在争议声中新修订的《中华人民共和国食品安全法》被称为“史上最严食品安全法”，如在农药管理上明令禁止将剧毒、高毒农药用于蔬菜、瓜果、茶叶和中草药等农作物。但该法仍未解决人们对食品安全标准水平的困惑。

食品安全标准的提高是否意味着食品安全水平随之提升？现实中，实施任何标准都需付出相应的成本，首先是政府制定的食品安全标准不一定为消费者接受，一方面是企业生产成本和政府监管成本都会向消费者转嫁，导致食品价格上升；另一方面食品安全标准扩大监管范围，对安全、营养、包装、制作工艺等加以限制，食品种类、口味等都会受限，消费者选择余地相应减少。其次，提高后的标准也不一定为企业所接受，企业生产能力不足以达标则只能退出市场，或若违法成本比执行标准成本还低，为满足消费者对价格、口味等的偏好而违规生产。“三聚氰胺”事件就是企业为达到国家蛋白质标准的同时维持市场低价所致。最后，政府须配备更多资源才能对扩大监管范围后的标准进行监管，且一些指标的提高，加大了检测难度，政府监管成本大幅上升；而事实上我国还有大量县市、乡镇并未配备基本的检测人员和设备。诚然，完全否定食品安全标准监管也不现实。因为部分食品安全信息属性具有信用品性质，这种情况下消费者并不会将一些身体伤害与某类食品消费联系起来，这让事后评估食品安全存在困难。因此，事前食品安全标准监管就成为不可或缺。本文将从消费者对食品安全属性偏好角度出发，分析我国食品安全标准体系，提出食品安全标准制定的政府与市场边界，以期为政府食品安全标准制定提供依据。

1 食品安全信息属性与食品安全标准体系

1.1 食品质量、食品安全及其信息属性

按照国家标准，食品质量是指食品固有属性满足顾客要求的程度。这些属性主要包括食品安全性、营养性、外观评价、包装和处理过程等。显然，食品安全是食品质量诸多属性之一，是确保人们食用后不会发生食源性疾病的基本属性。如一份兑水牛奶，对正常成年人而言，其质量是差的，因为兑水后蛋白质、矿物质等营养物质降低，口感也变差，但不能说其安全性很差，因为其中不含有毒有害物质，并不会对人体健康造成负面影响。但对亟需靠牛奶提供成长所需营养物质的婴幼儿而言，兑水牛奶显然不安全。安徽阜阳“毒奶粉”造成“大头娃娃”事件就是由于奶粉中营养物质严重低于正常水平所致。因此，食品安全是相对而非绝对概念。安全食品其质量不一定高，但不安全食品其质量一定不高。本文研究食品安全时与食品质量概念有区别，但又不能脱离食品质量讨论食品安全问题。

从信息属性看，可将食品安全信息属性定义为三种属性的综合。首先是搜寻品，即消费者可直接了解的食品信息（如消费前就可知道苹果色泽），完全可靠市场调节。其次是经验品，即消费后才能了解到的信息（如苹果的味道），只要有重复性购买，或者说消费者之间存在交流，声誉机制将会发挥作用，不需政府干预。最后是信任品，即消费后也无法了解的食品信息（如苹果中农药残余，等），其对身体造成的影响往往难以确定因果关系，因而需要政府监管。食品安全信息属性是三种属性的综合。

1.2 食品安全标准体系

食品安全标准体系中包括国家标准、行业标准、地方标准和企业标准等。

1.2.1 食品安全标准监管

Henson和Caswell[1]将监管划分为事前和事后监管，其中事前监管以设定食品安全标准为代表，通过强制性、推荐性标准来确定进入市场食品符合一定的质量要求，从而在事前确保消费者购买食品的安全性；事后监管则主要是问责和惩罚制度，对违反食品安全相关法规行为主体加以惩处，形成威慑力并对受害群体进行补偿。食品安全监管实践在早期主要强调事后问责和惩罚，一旦发现食品安全事故则要求相关责任人付出相应代价；但更有效的事前控制预防监管逐渐受推崇。事前干预程度最低的是提供相关信息以影响市场主体判断、行为，而不对其具体行为加以直接干预。食品安全标准监管属于事前行政法律监管手段，包括食品安全标准制定、实施和修订。食品安全标准监管是指政府有关职能部门对某些产品或服务质量提出标准要求，企业未达到规定标准就不能在市场中销售这些产品或提供该类服务。部分食品安全信息的信用品属性导致市场失灵，因此食品安全标准监管则成为必要的制度安排。而食品安全国家标准是强制执行的标准。

1.2.2 食品安全私人标准

20世纪90年代初，大型跨国企业在全球扩张，为保障产品质量并节约成本，开始对供应商提出一定的产品要求，这些要求逐渐演变成较为规范的质量标准体系。与此同时，一方面，人们对食品安全的关注从数量安全开始转变为质量安全，消费者对食品的偏好也在改变，尤其“疯牛病”等安全事件更是提高了消费者和政府关注度；另一方面，食品安全责任更多落实到企业，特别是2002年欧盟《通用食品法》中“食品安全的第一责任在于食品商”，这一规定直接促使食品供应者发展出一套自律系统[2]。在此背景下，私人标准朝多样性和事实约束力方向发展，并得到越来越多的国家鼓励制定和推广。

私人标准按制定者可分为三类：（1）企业制定的标准，一般都由大型企业主导；（2）行业协会制定的标准；（3）非政府组织制定的标准[3]。与食品安全国家标准相比，私人标准的优势在于：（1）较好发挥专家作用，政治影响小，熟悉该产业私人主体制定的标准适应性好、可操作性强；（2）私人主体参与制定，降低遵从成本，改善执行效果；（3）快速反应，能适应技术变革和市场需求；（4）节约政府制定标准的成本。因此，发达国家更多引用私人主体制定的标准，并鼓励企业参与私人标准的修订。当然，私人主体制定标准也有不足，如一些与食品安全密切相关的指标评估不全面；缺少劳工组织和消费者参与，二者权益往往被忽视；反竞争问题，缺乏小企业参与，易受大企业操纵，以及倾向于低标准以防止违反反垄断法等。但这些缺点并不能否定私人标准在食品安全中的作用。政府并非标准的最终使用者，也不具备相应技术和信息，标准制定最重要的是实现消费者、企业、政府等利益群体间的平衡[4]。

2 消费者偏好与食品安全市场的差异化：监管标准导向与私人标准引入

消费者作为需求主体对食品安全供给有决定性作用，因此食品安全标准制定应以消费者偏好为依据。

2.1 消费者偏好的内涵

消费者偏好是构成市场有效需求的基础，是指消费者对一种商品（或商品组合）的喜好程度。偏好是一种主观且相对的概念。消费者根据意愿对可供消费的商品或商品组合进行排序，这种排序反映了消费者需要、兴趣和嗜好。消费者对某种商品（或服务）的需求量与其对该商品（或服务）的偏好程度正相关。因此，一般而言，消费者偏好直接影响消费者选择，进而在一定收入约束下，决定消费者对不同商品的需求量。

根据经济理论，消费者购买商品或服务的均衡选择在于消费偏好与价格间的权衡。本文关于消费者对食品安全的需求正是基于这一基本原则展开。在分类上，可根据消费者特征分类，偏好既有个体差异，也有群体特征。比如北方人喜爱面食，而南方人更偏爱大米，这是一种群体性偏好；再具体到个人，则有的北方人早饭喜欢吃面条，有的却喜欢喝碗小米粥，个体由于生活环境等影响都会有其独特的饮食习惯。此外，在研究方法方面，偏好可分为显示性偏好和陈述性偏好。显示性偏好是指在一定价格下，消费者的购买选择暴露了其内在偏好。其相对概念是陈述性偏好，可通过直接对消费者询问来了解其消费取向，常用于市场调查中以获取消费者偏好，如采访消费者支付意愿就可知道不同消费者对某个新产品的接受、喜爱程度。

2.2 消费者偏好对食品安全标准制定的影响

食品安全治理的主体是消费者、企业和政府。消费者根据偏好选择不同安全水平的食品；企业根据需求和成本收益原则制定符合利润最大化目标的安全标准；政府监管市场，规范企业生产符合最低质量安全要求的食品，保证消费者权益。下面将分析消费者偏好对食品安全标准制定的影响。

2.2.1 消费者偏好与食品安全私人标准

理想状态下，食品越安全越好。但在收入约束下，消费者衡量食品安全属性和其他属性权重时，其选择并非要求绝对安全，且技术上也无法实现。因为提高食品安全水平需原材料、动力、人力、技术等成本投入。在食品安全提高过程中边际成本逐步增加，而消费者边际费用支出意愿不断递减，当他们感知风险不大时，会以更低价格评估额外安全。需求曲线向下与供给曲线上升会产生市场出清产量，此时食品安全水平为市场可接受的风险水平，那么食品安全风险就一定不为零[5]。提供更高安全意味着消费者要放弃其他选择，消费者须权衡对这些属性的偏好程度，在食品不同属性的性价比相等下选择食品安全性。

消费者是企业生产商品的价值实现者，商品须消费者认可企业才得以生存[6]。人们对食品各属性的需求有层次性，可就此根据食品不同属性所满足需要的重要性对食品属性进行层次划分。如食品质量中的安全属性是最基本需求，人们不能因为食用食品而导致食源性疾病；而食品质量中的口味、外形等属性则是更高的要求。20世纪90年代前食品安全问题主要集中于数量是否能满足公众需要。而随人们生活水平的提高，逐渐关注食品农药残留、营养价值等问题。事实上，食品属性需求层次性反映了消费者偏好差异，而市场细分就是企业根据消费者偏好的调整。因此，市场中既有喝山泉、吃稻谷、听音乐长大价格高昂的“走地鸡”，也有集中饲养、快速出笼、价格便宜的“饲料鸡”。显然，消费者偏好差异让食品安全水平在市场中出现细分。可将消费者偏好对生产企业的影响分为三类：（1）导向作用，偏好决定消费者选择，只有得到消费者认可的安全食品才能有市场并获得投资者青睐，这可引导食品企业健康发展；（2）监督作用，若消费者更偏好于食品安全属性，则会增加相关知识并有助于在购买中识别安全食品，减少企业投机的可能性；（3）动力作用，企业为扩大市场份额会主动根据消费者不同偏好生产相应产品，并在产品差异化中形成细分市场。

因此，消费者偏好引导企业产品定位的差异化。差异化是连接消费者偏好、需求、企业行为的桥梁。现实中，企业根据消费者差异化需求进行生产。在差异化分类中，食品安全差异化属于纵向差异化，即消费者对所面对选择集的偏好次序相同，既定价格下消费者普遍认为安全性高的食品更好。食品安全作为质量属性之一，安全标准制定应考虑消费者偏好因素，即以消费者偏好为导向进行差别化。而这种差异化食品安全标准制定为引入私人标准提供了依据。

2.2.2 消费者偏好对政府食品安全标准监管的影响

消费者福利是政府绩效评价的最重要标准。首先，消费者决定食品安全市场的均衡，政府只有满足消费者需求才不会过度供给食品安全标准；其次，政府监管需成本投入，一方面是政府财政支出增加，另一方面是生产企业成本上升。政府监管要考虑市场需求，当消费者收入有限时所追求的质量差距非常大，市场价格一定程度体现了质量，“撇开价格谈质量是荒谬的”[7]。例如，与30元一份的盒饭相比，5元一份的盒饭其食材的安全性更低，在收入约束下，部分消费者仍会选择安全性更低的盒饭。而如果政府一味取缔这类安全性较低的盒饭，其结果必然是部分消费者需求不能得到满足。

2.3 食品安全标准监管与社会福利

食品安全标准对社会福利的影响具有不确定性，这取决于标准形式、市场结构、消费者地位与偏好等因素。部分学者认为标准可增加消费者福利，主要从生产规模效应、购买者间共同利益和标准网络效应等肯定标准的经济性[8]。还有观点认为标准可带来产品和服务价格下降，并可增加产品相似性从而加剧价格竞争。原因主要在于，标准具有兼容性，可促进信息传播，降低企业成本，还可保证最低质量水平[9]。而认为标准对消费者福利损害的研究，主要从信息过分沟通、产品多样性降低、标准过度惯性和过度惰性等角度出发，认为标准降低了产品多样性，被标准一致性福利锁定的企业缺乏向更高标准转移的动力等，标准会导致过度惯性和过度惰性[10]。

可见，标准对社会福利的影响具有不确定性。但标准无疑会降低产品多样性，即限制产品差异性和消费者选择空间。史晋川等[11]已关注到标准的“普遍性”对市场竞争的限制，并提出食品安全标准“过度监管”及产生的食品安全问题。我国食品安全标准在立法上已明确其“强制性”，其实质属于食品进入市场的最低质量要求。我国食品安全标准存在的问题之一是将属于食品质量范畴而与食品安全不直接相关的部分内容作为食品安全标准进行强制执行，而这些质量指标更多应属于产品差异化竞争。标准化在一定程度上会损害这种差异性。消费者会权衡食品的价格、安全性、营养和口味等，企业为获取利润和市场份额也会生产适销对路的食品。而强行监管标准是对市场的替代，且有监管成本、执行成本和消费者服从成本。这些均在不同程度上降低了社会福利。

2.4 食品安全标准的市场选择与政府监管

本文探讨消费者偏好对食品安全标准监管的影响，实质上是在食品安全标准问题上市场与政府边界的划分。张维迎[12]指出市场机制和政府监管并存的合理性，但要控制政府力量以避免监管陷阱——监管成本、腐败寻租、自我膨胀以及遏制市场活力。如果从科斯交易成本理论分析市场与监管选择，监管在本质上亦是组织协调人类相互关系的过程，因此也会产生签订、执行契约的成本，而市场与监管机制的选择其实也由二者成本决定。

解决食品安全问题并不能简单地靠提高食品安全标准来实现。因为消费者偏好直接决定企业产品的市场份额，是政府和企业的服务对象，也会决定食品安全标准的执行效果。所以，政府制定标准要尊重消费者需求。市场以价格为媒介调节供求，企业在市场中永远是食品安全供给主体，它们通过竞争机制能够有效配置资源，为不同消费者提供最合适的差异化产品。也就是说，食品安全标准政府监管是兜住底线，而非完全取代市场成为“食品安全标准”的提供主体。

3 我国食品安全标准体系现状与评价

3.1 我国食品安全标准体系

我国食品安全标准包括国家标准、行业标准、地方标准和企业标准，前三个标准属于强制执行标准，后一个属于自愿性标准。国家标准需全国范围内统一，其他标准不得与之冲突、重复；行业标准是指“没有国家标准而又需要在全国某个行业范围内统一技术要求”时制定的补充性统一标准。而行业标准也是由国务院相关行政主管部门编制、审批、发布，当相应国标实施后自行废止；地方标准是指在某个省区、直辖市范围内因缺乏国家、行业标准而又需在本区域统一实施的标准，制定的前提是不得抵触国标和行标，同样在相应国标或行标实施后自行废止；企业标准是指在缺失强制性标准时企业自行制定在企业范围内适用的生产、管理标准，或企业在不违背已有标准前提下实施更高要求的标准，具有自愿性质，不属于食品安全国家标准的范畴[13]。

我国食品安全标准在改革前存在“两套体系并存、四层标准交叉”问题，即同一食品同时有卫生部的食品卫生标准（《食品卫生法》）、国家质检局的产品质量标准（《产品质量法》）和农业部的农产品质量安全标准（《农产品质量安全法》）三重标准，而这三重标准的统一性和衔接性较差，不仅存在交叉重复甚至是矛盾，而且部分食品生产、流通等环节缺少可操作的标准。此外，我国食品企业部分强制性的行业和地方标准也存在重复和冲突，给企业和监管机构造成困扰。如“农夫山泉标准门”事件中，农夫山泉标准被指责不如自来水，其使用的浙江标准低于广东标准或国家标准，而自来水标准应当作为底线，但农夫山泉方却坚持自己的标准符合国家强制性要求。2009年，我国开始清理食品标准，于2015年底完成整合。目前国内只有一个食品安全标准体系，而1000余项国家标准的制定参照国际食品法典的格式，基本解决了指标冗余、矛盾、重复和不合理等难题。

3.2 私人标准是我国食品安全标准的重要补充

3.2.1 私人标准对食品安全国家标准的补充

就概念而言，食品质量标准具有绝对性，当食品各种指标达到国家规定后意味着其具有一定安全性，可进入市场流通；而食品安全则具有相对性，人们无法追求绝对安全。因此，针对食品营养属性，标准更多地应作为产品差异化竞争策略的附属品，而不能作为行业进入壁垒。人们质疑食品标准过低问题，往往忽视高安全很大程度上以高成本为代价，且有时会牺牲口感、营养等属性（如全熟与六成熟牛肉），消费者在选择时表现的偏好都是效用最大下各种属性的权衡。因此，国家强制性标准范围有限，部分食品安全标准应通过私人标准来补充。

3.2.2 我国食品安全私人标准

私人标准的本质应由企业、非政府组织等私人主体制定。我国尽管有行业和地方标准，但实质都由政府主导并非真正意义上的私人标准；而企业标准因为缺少政府支持也难以推广。

目前我国制定食品安全私人标准的主体主要是企业和行业协会。企业制定的私人标准按规定须备案且不得低于国家标准，确定使用标准后该标准在企业内部具有强制性。但由于大部分食品产业准入门槛低，难以形成垄断力量，仅凭单个企业的标准很难对其他企业乃至整个产业产生影响；外加企业标准的专用性太强，难以对外进行推广。因此企业作为私人主体对我国食品安全私人标准的建设作用有限。而我国行业标准与发达国家行业标准的制定完全不同，一方面，行业标准源于计划经济，食品行业主管部门相当于一家大型企业，制定的行业标准在整个国营企业中使用，实质上与国家标准的制定并无差异，在改革开放后也不再适用；另一方面，一些企业自发建立的行业组织提出的“协会标准”，因为无法定限制而极力扩张自身利益，往往被一些大型企业俘获（如奶业有鲜奶派和常温奶派），这些企业组织还依附于政府，缺乏独立性。

3.3 我国食品安全标准评价：消费者偏好差异化视角

从消费者偏好角度看，目前我国食品安全标准仍存在缺乏层次性和强制范围过大等问题。

3.3.1 食品安全标准不能体现消费者偏好，缺乏层次性

层次性强调食品安全标准的适用范围，如国家、行业、地方和企业标准；另一种层次是将食品中共性部分提炼为食品安全的通用标准，而对不同食品的专用性内容则以专项标准加以规定，如针对生产管理、经营规范中指定的一些技术标准可通用，而落实到具体产品则在工艺、原料、添加剂上另行规定。但这两种层次划分后各标准同样适用于同种类型的所有食品，并未起到根据消费者偏好区分消费人群的作用。首先，这里强调的层次性是针对特殊人群或用途所指定的特殊标准，如一些可对病人病情有治疗作用的药膳、补品，以及明确提出可治疗一些病症的保健食品，涉及的成分、宣传、包装等都有医药学要求，普通食品安全标准不能保证其能提供相应功效，用这些特殊食品的要求来规定普通食品则不恰当。另外，层次性还强调根据标准按照指标高低和覆盖面的分级。我国食品安全标准不管是国家、行业还是地方标准都是强制性的标准，保证最基本安全水平。而每当发生食品安全问题时部分消费者则呼吁要求提高标准，但却不愿为之承担代价。如部分消费者一味追求所有标准的统一、提高，却期望以一般价格甚至更低价格购买有机食品。现实中消费者并非盲目偏好价高质优的食品，而是追求性价比合理的食品。事实上，我国制定了一部分推荐性标准，可部分承担这种标准分级的职能。食品安全标准的制定具有很强的专业性，标准制定不能一味地迎合“民意”。

3.3.2 食品安全标准强制范围过大不能反映消费者偏好，损害了市场效率

从我国目前食品安全标准内容看，从食品的原料采购、加工生产，到包装分销、运输零售，都有规定应执行的标准。这些强制内容有不少与健康无关的指标应由企业根据消费者偏好决定，政府监管会产生负面影响。首先不利于企业技术进步，食品工艺日新月异，而标准修订有滞后性，限制了新技术采用。其次是增加检测成本，一方面企业和监管部门为确保食品满足安全标准要对每个产品增加相应检测指标，采办检测仪器，培训检测人员；另一方面监管部门可能会减少抽检样本，以在有限资源和时间下完成诸多指标的测定。再次，扩大强制范围容易造成贸易摩擦，如我国茶叶中对稀土元素有限量要求，而除中国外其他茶叶生产、消费国家都没有该类限制，且饮用时析出的稀土远比对茶叶直接检查要小，这种危害尚无定论。显然，应由企业根据消费者偏好决定的部分食品安全属性若由政府监管，则会造成过度监管，损害市场效率。

4 结束语

食品质量属性包括安全、营养、包装等，即食品安全是食品质量诸多属性中的一种，是确保人们食用后不会发生食源性疾病的基本属性。食品安全标准是为保证食品安全，保障公众身体健康，防止食源性疾病，对食品及其生产经营过程中的卫生安全要求，依照法定权限做出统一规定，是食品安全标准监管的前提和依据。而食品安全私人标准的专业性和灵活性更能反映市场中消费者偏好的变化。所以食品安全私人标准是食品安全标准监管的必要补充。诚然，食品安全标准的“宽严”之争的目的都是要提高食品安全水平，保障消费者权益。亟需制定符合我国国情、保障人们基本安全的食品安全标准。人为添加污染物需要成本，但食品企业仍要添加，无非是存在获利动机，其背后是市场需求的引导。通常情况下，消费者都偏好更高安全性的食品，但不同消费者收入、教育等个体差异，对食品价格敏感程度不一样。高收入群体更偏向高价高质食品，而低收入群体则偏向选择低价低质食品。不同消费者在权衡食品安全、质量、价格时会赋予不同权重，形成对食品安全的不同偏好。鉴于此，食品安全标准的制定有必要考察消费者对食品安全属性的偏好，对于基本安全水平保障需强制性的国家标准进行监管，而食品安全私人标准则迎合差异化需求，并随消费者购买和企业生产能力的变化而调整。政府在制定国家强制性标准时应更倾向于食品质量的安全属性，而食品口味、营养属性等其他品质，市场会产生相应的质量标准，在条件合适时“自下而上”地上升为国家标准。

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