农产品目标价格补贴制度改革的困局和破解之策⋆

◎权 丽

一、我国农产品目标价格的具体补贴政策

早在2004年我国对主产区的小麦以及稻谷制定了最低保护价格政策。而至2007年以后在保持原政策的基础上，又继续出台了针对主产区的玉米、大豆等较为重要农产品的暂行收储政策。对此，2014年出台了相关的正式性中央一号文件，其中指出：继续执行市场定价原则，促进农产品价格形成机制的试点改革，逐步促成农产品目标价格制度的完善，同时将东北以及内蒙古的大豆和新疆的棉花作为试点进行目标价格补贴。以下是我国当前针对大豆以及棉花的目标价格补贴政策的具体做法。

1.目标价格水平按照生产成本加基本收益的统一价格

大豆以及棉花在试点阶段，均执行生产成本加基本收益方法的全省或自治区相同的目标价格水平，且每年制定一次，公布时间应在作物播种之前，以此向农民以及市场发出政策信号，从而有利于农民及时调整种植结构。在2015年的时候，我国中央有关部门就公布了棉花以及大豆的目标价格，且对特种棉的种植继续沿用上一年的补贴政策，即陆地棉补贴标准的1.3倍。

2.市场价格全部以集中上市期的到厂价格为准

规定大豆以及棉花的市场价格全部按照到厂价格，也就是说，以轧花厂收购的籽棉价格作为棉花的市场价格，以收储企业以及大豆加工企业的收购价格作为大豆的市场价格。价格的客观性需由国家发改委以及农业部等部门进行共同监督，价格的核定标准按照全省或自治区的平均价格。

3.补贴发放通过专用卡于采价期结束之后集中发放

待采价期之后，若棉花市场价格达不到目标价格，则中央财政应根据两者具体的差价，并结合国家统计局公布的棉花以及大豆的产量综合计算出补贴资金的总额，通过对全区补贴金额的审核，就可将之发放到自治区财政。资金的下拨采用逐级下发的方式，且在第二年的2月以及5月之前以相关形式将之托付到棉花以及大豆的实际种植户。而试点补贴与之不同的是：大豆试点采取一次性支付补贴的方式，但棉花试点将补贴资金安排两次进行发放，即当年10月发放大部分，余者在次年2月进行发放。

4.农产品的种植面积或交易量是补贴发放的依据

现阶段，各试点地区除新疆外其他全部依据种植面积进行补贴发放的方式，具体的种植面积的核定按照申报审核机制完成。从新疆2015年的目标补贴政策可以发现，90%左右的地区采用实际种植交售量来确定具体的补贴数量，交售量通常以棉花企业的籽棉出售出具为证明。

二、我国现行农产品目标价格补贴政策的缺陷

1.市场价格不能客观的反应农户的实际售价

（1）在现阶段的实际中，我国农产品存在着到厂收购价格高于农售价格的问题，其中的大豆最为显著，由于大豆种植在国内均以家庭形式分散式分布，从而形成了较多的收购环节，这些中间环节经过层层加价，使得豆农售价太低，而加工企业的收价又太高的不利局面。所以企业的收购价格不能客观反映大豆种植农户的实际售价，而如果利用收购价格作为目标价格的补贴依据，则豆农的利益将受到损失。

（2）由于相关的政策原因，使得采价期农产品市场价格与实际的集中上市期价格产生一定的偏差。由于企业积极性以及农民的观望心理等多种因素造成采价期农产品售量有限。根据有关资料显示，2015年4月之前大豆在黑龙江省的销售还未达到一半，但大豆的实际采价期是在每年的3月底以前，这样一来，豆农在春耕前的大量销售就存在较大的风险性，而这部分价格风险需要他们自己承担。

2.统一标准的大豆目标价格体制影响优质大豆的规模化发展

大豆试点地区现行的统一目标价格，没有按照大豆质量以及市场供求划分品质差价，从而助长了大豆混种混收局面的不断沿用，而优质大豆的规模化种植的积极性不能给到有效提升。现阶段，针对我国大豆混种混收现象的普遍存在，不但影响出油率的提高，而且由于商品豆和油用大豆的混合加工使得大豆加工企业的加工成本显著提高，从而影响厂家的经济效益。这种混种混收现象的存在，还造成了我国大豆在国际市场的竞争力严重降低。在当前我国虽然已经培育出较多大豆新品种，然而因为没有实行优质优价政策问题，加之大豆的补贴政策倾斜于种植的面积，所以造成豆农对规模化优质大豆种植的积极性不高。

3.较晚的补贴资金发放时间不利于农户进行生产规划

较晚的补贴资金发放时间不能满足农民的备耕所需，同时影响到其生产决策的制定。因此应及早进行目标价格补贴的发放，以此不但能够使农民确定各自的生产计划，而且能够增强农民的种植热情。如在内蒙古的试点中，大豆的播种通常在当年的4月—5月之间完成，但补贴资金的发放时间为下一年5月之前，这明显已经错过了备耕时间，因此不利于农业生产的发展。

4.以播种面积为补贴依据的政策不利于将补贴发放到农户手中

在大豆种植改革试点中补贴发放依据的是大豆种植的面积，而真正补贴的对象应该是种植户，但这种补贴形式容易将补贴资金发放到土地出租方手中。在最近几年，我国农村的土地已经呈现出较快的流转发展态势，而大豆主产区的租种土地进行种植大豆的现象极为普遍。若根据面积制定相关的价格补贴政策，则容易使土地出租方借势提高土地的租金，此无疑将补偿资金变相的被土地出租房方侵占，从而削弱了大豆种植者的积极性。

三、对我国农产品目标价格补贴政策的完善建议

1.农业政策决定了目标价格补贴采用全面的挂钩补贴模式

在我国，制定农业政策的目的在于稳定农产品的价格，以此提高农民进行生产的积极性，使得农产品的供给获得保证。此种政策模式就决定了农产品的目标价格补贴应采用全面的挂钩补贴模式。在以前的补贴方式将产量与价格进行脱钩，虽然操作起来简便易行，且被列入世贸组织的规定政策，然而该政策缺乏对生产的刺激作用，于我国现阶段农业制定目标不一致。

2.合理进行目标价格的制定

（1）制定的目标价格必须具有合理补偿成本以及保障收益的功效。实际中目标水平价格的制定按照生产成本加上基本收益的方法进行确定，从而即满足了农产品生产成本上升压力，同时农民还能够得到应得的基本收益。

（2）对于品种不同的农产品，目标价格的确定需按照合理比价原则进行确定。所谓合理就是保持经济效益相同的情况，通过进行相关品种的计算获得的补偿标准，用这种方法能够有效避免种植结构出现较大的干扰。

（3）国家财政实力也是进行目标价格水平制定的最重要的依据之一，具体标准的制定需和国家的经济实力结合起来。

（4）按照农产品的质量以及市场供求的具体情况对其进行分级，且论级定价。为了激发农民种植优质农作物的积极性，应对参与优质农作物种植的农民进行较高标准的补助，从而也体现出优质优价的原则，使得农民的积极性得到充分调动，也因此使得较为优质农产品的种植得到发展。

（5）农业的补贴规则应根据有关国际组织规定，对补贴资金进行总量控制，即总量不超的情况下可允许小部分产品超过上限。

3.市场价格的采集过程中必须参考田间地头的交易价格

由于农民地头出售的农产品存在较多的水分以及杂质，不但产品质量不一，而且售价具有较大的差异性，因此现阶段的目标价格补贴按照到厂价格确定。但又考虑到地头价与厂价之间的差价太过悬殊，所以要求首先计算出从地头到厂里的平均费用，然后用到厂价格减去平均费用，即为市场价格，用这种方法进行确定，不但简便易行，而且对保障农民利益具有积极的意义。

4.精准性以及可操作性是进行补贴计算应遵循的原则

按照国际的经验惯例，并结合我国的实际情况研究认为，根据播种面积以及结合单产的方法是农产品价格补贴政策制定的重要依据。根据面积进行补贴具有以下优点：即可控性以及可操作性较强，通过该方法具有稳定农产品播种面积的作用；借鉴单产进行确定能够刺激土地产出率的提高，另外，该方法包含了农民自产自销部分，而这部分农产品本来也是国家粮食计划的一部分，完全应该包含在补贴范围内。详细建议如：其一针对补贴面积的测定。对以播总面积为粮食直补依据的省份，可通过原有粮食直补渠道向农户发放补贴资金；对待根据原计税面积进行粮食补贴发放的省份，可继续沿用农户申报、而政府审核的方法。另一方面，为了防止土地出租方利用上涨租金来侵占补贴的现象发生，建议由政府对农村土地流转价格进行合理化的引导。其二，进行农产品的单产进行测定。按照规定，国家统计局在每年都要对各种农产品的产量进行测定，且以省为单位对有关农产品的单产进行确定；若省内区域过大时，可考虑以地区为单位进行确定。

四、结束语

总而言之，进行农产品目标价格补贴制度的完善是需要不断探索的复杂过程，而且这是对农产品价格补贴制度的推新。但是，在农产品目标价格补贴制度的建设中还会出现较多的问题，可以从目标价格的补贴试点中总结经验、积累经验，以此弥补目标价格补贴制度的不足，从而进一步提升惠民服务的质量。

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