国家政策支持农村金融普惠发展的国际经验与启示⋆

◎董玉峰 戴婧妮 杜崇东

农村金融是我国金融体系的重要组成部分，促进农村金融可持续发展，以此推动农村经济增长、农民收入提高、农业生产增效，不仅是农村金融的使命，也是普惠金融的目标，更是深化农业供给侧结构性改革的应有之意。打破农村贫困循环陷阱，离不开金融的大力支持，而实现农村金融普惠发展更离不开国家政策扶持。通过梳理和总结国外政策支持农村金融发展经验，进而制定我国农村金融普惠发展的扶持政策，对推进农业供给侧结构性改革，实现农村全面脱贫具有重要意义。

一、发达国家支持农村金融普惠发展的主要经验

（一）美国的基本经验

1.扶持农村合作金融。美国农村合作金融具有“官办民营”特征，通过制定一系列农贷法律，逐步组建了联邦土地银行、联邦中期信用银行和农业合作社银行等农村合作金融体系，提供短中长期农业贷款。为保障农村合作金融稳健发展，美国政府实行了税收优惠、扩展融资渠道和差别存款准备金等扶持政策。如对农村合作金融机构不征收营业税和所得税；经政府批准可以向金融市场发行债券和票据，对投资者免征州和地方所得税；允许面向市场出售无投票权、只分红的股票进行广泛融资，这保证了合作社的合作性质不发生改变；对合作社吸收的存款不征收存款准备金。

2.多元化的政策性金融机构。美国政策性金融机构主要由农民家计局、商品信贷公司、农村电气化管理局和小企业管理局组成，是由联邦政府为主导建立的，专门为农业和农村发展提供融资支持、担保服务。这些机构的资金主要来自政府的资本金、财政拨款、贷款周转基金、借款等，向被商业金融机构所排除的涉农借款者提供贷款支持或担保。政府为涉农贷款提供担保，并补贴优惠贷款产生的利差，缓解了信贷风险，降低了农场主融资成本。

3.完善的农业保险制度。美国非常重视农业保险建设，并出台了一系列农业保险扶持政策：一是提供补贴，主要包括保费补贴和业务费用补贴。如联邦政府对投保农场主直接给予保费补贴，减轻农民保费压力；政府承担联邦农作物保险公司的各项费用，以及农业保险推广与教育费用。二是对农业保险免税。三是通过联邦政府农作物保险公司向商业保险公司提供比例再保险和超额损失再保险保障。此外，美国政府鼓励社区银行发展，存款来源和资金运用被限制于本地，社区银行提供了全美超过70%的农业贷款，是美国农场主、小微企业的主要融资渠道。

（二）法国的基本经验

1.支持农村合作金融发展。法国农村合作金融主要是指法国农业信贷银行系统，由政府主导自下而上组建，得到了政府政策的大力扶持。一是法律保障，出台《地方银行组建法》、《地区银行组建法》，推动基层信用社合并组建地区农业信贷银行。二是资金支持，为地区银行组建提供政策资金，给予中央银行再贷款。三是税收减免优惠。四是允许债券融资，筹集农业发展资金。五是担当国家政策性金融业务的主渠道。六是实行强制性信用合作存款保险制度。

2.建立财政贴息贷款制度。法国政府鼓励各金融机构向农业生产者提供低息贷款，帮助农民获取贷款，优惠贷款与市场贷款之间的利差由政府补贴。引入市场竞争机制，以招标方式促使商业银行发放农业优惠贷款，并对中标银行给予财政贴息，以财政资金撬动金融信贷资源。贴息贷款更倾向于照顾不发达地区，如放宽贷款人约束条件，农户能够享受相对更多的国家财政贴息，农业经营者可以享受更长的贴息时间，贴息贷款额度更高，还款期限更长。

3.设立农业保险制度。法国早在1900年就颁布了《农业互助保险法》，为农业保险提供法律保障。法国农业保险由互助保险社和商业保险公司构成，政府提供税收优惠给予支持。一是对农业保险实行低保费高补贴政策。二是建立政策性农业保险机构，其管理费用、经营差额由政府财政直接补贴。三是以农民“互助共济”为原则，组建民间性农业保险合作组织，不以盈利为目标。法国农业保险均为非营利性业务，政府对所有农业保险机构都给予平等的收税减免和财政补贴政策，并提供法律保障。

（三）日本的基本经验

日本农村合作金融是在政府主导下组建起来的，主要以日本农协为主。1947年日本政府颁布了《农业协同组合法》，动员农户加入基层农协，现行的日本农协系统由“基层农协—县农协联合会—农协中央会”的三级组织形式，三级组织独立核算、自主经营，各层级无行政隶属关系。日本农协的正式会员主要以农户为单位，但也允许非农户成为“准会员”。农协系统建立了信用事业联合会、专业保险机构，为会员提供银行、保险产品和服务。日本政府对农协给予了利率、税收、低资本金的支持政策，如允许基层农协存款利率上浮0.1%，对农协发放的农业贷款给予利息补贴；农协享受22%的税率优惠（普通法人为30%）。专门建立农协存款保险制度，以保障农协存款人利益。建立农业信用保证保险制度，通过日本农业信用基金协会为农协会员提供贷款担保。此外，日本政府还大力支持农村政策性金融发展，设立日本政策金融公库，主要服务其他金融机构不愿意或不能提供贷款的领域，为农业和中小企业提供长期、低息的优惠贷款。

二、发展中国家支持农村金融发展的主要经验

（一）印度的基本经验

印度农村金融体系主要由农村政策性银行、农业保险机构和农村合作金融组织构成。地区农业银行作为农村政策性银行之一，由商业银行主办，政府出资入股，通过发行债券筹资，网点主要建立在金融服务薄弱的农村地区，为农村贫困群体发放利率低于当地信用合作机构的生产、生活性贷款。印度农业保险实行自愿与有条件的强制保险相结合的方式，申请生产性贷款的农户必须参加农业保险，政府给予大量财政支持，如为农民提供保险费用补贴，为农业保险机构补贴理赔费用和管理费用，设立重大灾害风险补偿基金。农村合作金融机构由信贷合作社和土地开发银行构成，信贷合作社为农户提供中短期低息贷款，机构覆盖了印度90%的农村地区，吸纳了50%以上的农民，土地开发银行则以土地抵押方式为农民提供长期贷款。印度实行了一系列农村金融强制性制度安排。通过立法规定金融机构在农村的网点数量，如《银行国有化法案》要求商业银行必须在农村建立分支机构。政府规定农村地区的每家商业银行的分支机构，要负责支援10个初级信用社，为其提供资金援助。规定金融机构的涉农贷款比例，对未达标者进行惩罚，要求将差额存入涉农发展基金，有效防止了农村资金外流。

（二）孟加拉国的基本经验

孟加拉农村地区的金融机构主要包括国有金融机构、乡村银行和各种微观金融组织。乡村银行最初是尤努斯博士实施的一项为穷人提供无抵押贷款的实验项目，以帮助穷人获取信贷资金，后逐步演变成为一家独立银行，政府在政策、法律方面提供了诸多扶持政策。早期政府为乡村银行提供60%的资本金，其余40%由借贷者缴纳，目前乡村银行94%的股份由借贷者持有，政府股份只占6%。乡村银行作为一家正规银行机构，可以吸收公众存款，充分保障了乡村银行的资金流动性，解决了后续资金来源问题。乡村银行的借款人只有加入小组才能贷款，组员互相担保，无需财产抵押，但借款期限多为短期且分期偿还。乡村银行的小额信贷主要面向贫困地区的农户，优先选择妇女为贷款对象。乡村银行的成功极大地激发了孟加拉小额信贷的迅速发展，涌现出了大量专门开展小额信贷业务的非政府组织（NGO），基本上都实行了乡村银行模式，并逐步从边缘金融演变为主流金融。

（三）巴西的基本经验

巴西政府高度重视对农村的信贷支持，为向中西部地区移居的农户提供长期优惠贷款，并规定了商业银行的涉农贷款比例。根据农产品生产经营周期，为农户提供农业保险，并与农业信贷保持同步，政府提供50%的保费补贴，通过立法允许延期换代，以帮助农民化解债务。为提高农村地区资金可获得率，以低成本拓展农村金融覆盖率，巴西创新银行服务供给形式，积极推动代理银行制度，为缺少银行分支机构的落后、偏远地区提供基础金融服务。如鼓励银行与小超市、药店、邮局、彩票站、汽车经销商等合作，代理银行提供部分基础金融业务，实现金融功能的延伸和拓展。目前，巴西较为贫困的北部和东北部的农村地区，代理行成为主要的金融服务供给者，填补了农村金融服务空白，促进了微型金融发展。

三、国际经验总结与启示

（一）国外经验总结

1.提供法律法规保障。一是以法律形式建立农村金融组织体系。美国制定《农业信贷法》建立了联邦土地银行、联邦中期信贷银行和合作银行。日本依据《农林渔业金融公库法》建立了农林渔业金融公库，专门为农林渔业者提供长期低息资金支持；颁布《农业协同组合法》及其附属法案，专门规范和保障日本农协系统正常运作，奠定了日本合作金融的法律基础。法国通过《土地银行法》，建立了支持农业发展的农村土地金融系统。印度分别制定了《合作社法案》、《银行国有化法案》、《国家农业和农村发展银行法》，据此形成了印度的合作金融、商业金融、政策金融的多层次农村金融体系。二是以法律约束和规范金融机构的经营行为。美国《社区再投资法》要求商业银行来自农村的存款，发放贷款时必须按规定比例用于当地。印度《储备银行法》规定了商业银行网点的城乡比例，要求设立城市网点的同时，必须按比例设置一定数量的农村网点，并规定了涉农贷款占比。这些法律措施有效地保障了金融资源留在农村，促进了城乡金融资源的合理分配。

2.多元化政策支持。一是资金支持。各国一般都在初期由政府直接出资组建政策性或合作性金融机构，并提供长期的优惠低息贷款。二是税收减免。农业的弱质性使得涉农金融机构面临着较高的信用风险，各国一般采用税收减免措施，提高金融机构的支农积极性。如美、法、日对农村合作金融组织减免营业税和所得税。三是财政贴息。政府为鼓励金融机构面向农户、小微企业提供融资，对其发放的低息贷款提供利差补贴。如美、法、日、印等国对涉农贷款普遍实行财政贴息。四是差异化监管政策。考虑到城乡二元属性，各国采取城乡差异化的金融监管政策，如针对农村金融机构制定较低的存款准备金率，给予更多的利率定价权，允许更大的利率上浮空间。

3.建立农业信贷风险保障机制。一是建立农业保险制度。通过立法建立强制性的农业保险机制，对参保农户给予保费补贴，从而降低农户成本。美国《农作物保险法》规定农户要想获取贷款、农作物补贴和农产品价格支持，必须参加农业保险。法国通过市场竞价方式，由互助保险社和商业保险公司提供非盈利性农业保险，由政府提供财政补贴、税收减免等政策扶持，政府不直接参与。日本采取自愿与强制相结合，为农业保险提供一定的保费补贴。二是建立农业信用担保机制。美国政府成立专业的农贷机构为农场主、中小企业提供贷款担保，如农民家计局。法国建立了农业信贷系统的相互担保机制。日本、印度也成立了专门的信用担保公司。

4.多元化的农村金融组织体系。各国均构建了由商业性、合作性和政策性金融组成，功能互补、结构合理的多元化、多层次的农村金融组织体系。其中，以农村合作金融为主动，实行自上而下的经营管理，各层级之间不存在行政隶属关系，独立核算、自主经营，政府一般不直接干涉经营。如日本农协是民间合作性金融的经济主体，承担着大量的政策性金融业务，也肩负着农业生产、销售等职责，具有稳定农村基层的组织保障功能。孟加拉建立了独特的乡村银行模式，专门为农村赤贫妇女提供小额信贷，鼓励民间微型金融组织发展，通过小组形式相互提供互助贷款。

（二）对我国的启示

1.正确处理政府干预与市场机制的关系。政府和市场在农村金融制度变迁过程中均具有重要作用。一般而言，农村金融市场存在的缺陷，要由政府的政策进行弥补，但实践证明，过度的政府干预不一定带来农村金融效率的提升。在考虑区域差异性的前提下，打造有为政府和有效市场，是制定和实行农村金融支持政策的关键原则。在尊重市场机制作用的前提下，政府要创造良好的外部环境，制定和完善农村金融法律和监管制度。根据不同农村地区经济发展实际，平衡政府干预和市场机制的作用边界，针对那些落后、偏远、贫困、少数民族等地区的农村金融，应适当增加政府干预力度，调整和优化政策性金融供给，大力发展合作性金融组织。

2.健全农村金融扶持政策的法律保障。国外农村金融实践证明，法律是规范经济主体和政府行为的基本约束手段，只有在完善的法律法规保障下，农村金融的各项支持政策才能够有效落地。因此，针对我国当前没有专门的农村金融立法实际，应尽快制定农村金融法律体系，对支持农村金融发展的政策措施给予制度明确，进而提高政策的规范性和严肃性。

3.完善农业信贷风险保障机制。农业的弱质性、农户的低抗风险能力，使得农村金融面临着较高的自然风险和市场风险，这导致商业性金融机构缺乏动力参与涉农信贷。针对这种情况，国外的普遍经验是建立农业保险制度和农村信用担保制度。因此，在为农村金融提供直接经济补偿时，我国应建立农业信贷风险补偿和分散机制，着力构建农业保险和农村信用担保体系，以保障各项政府扶持政策取得良好效果。

4.以农村合作金融为政策支持着力点。农村合作金融与小农经济具有高度融合性，能够以较小的交易成本贴合农户金融需求，化解农户外源性融资难的现实矛盾，有利于激活农村资金沉淀和防止农村资金外流。我国应充分借鉴国外支持农村合作金融的发展经验，以合作互助为原则，构建符合农村实际的合作金融体系。可率先在落后农村地区开展试点，利用合作性金融、商业性金融、政策性金融的比较优势，在三者之间建立合作互补机制，如商业银行可以为农村信用合作组织提供批发资金，同时政府给予适当的财政贴息，以调动商业银行积极性，实现两者的有效对接。

5.实现农村金融与农村经济的良性互动。经济决定金融，金融是现代市场经济的核心资源。农村金融政策的制定不能仅仅根据金融发展需要而定，应充分考虑到“三农”发展的实际状况，把农村金融与农村经济统筹协调起来，实现两者的良性互动。要着力改善农村金融市场环境，调整与农村经济特点不相适应的法律政策，全面推进农村土地承包经营权和农民住房财产权抵押工作，建立多元化的农村产权制度，从而保障农村金融机构实现可持续发展。互联网具有较强的包容性，可以缓解信息不对称，降低农村金融排斥程度，国家应加强农村互联网基础设施建设，积极引导传统金融机构利用互联网技术开展农村金融业务，积极培育农村互联网金融健康发展。

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