移动设备文件管理政策的调查及其启示

周文泓 谢玉雪/四川大学公共管理学院 方阳春/浙江省档案干部教育培训中心

当前移动设备得到广泛应用，由此形成的海量信息的管理得到了越来越多的关注。美国国家文件与档案局（署）（NARA）与澳大利亚国家档案馆（NAA）认为，移动设备已成为政府机构及其雇员开展业务活动中频繁使用的工具，由此形成的信息应当被定义为移动设备文件，对移动设备文件的管理应当从文件管理的视角予以审视。基于这样的认识，两家机构指定并发布了相关政策。在研究领域，探索不同工具、平台与环境中文件管理的数字转型问题时，移动设备亦逐渐得到关注。对机构与个人而言，这些信息是否纳入文件框架、如何区分公私边界、如何有效管理这些信息、如何保障信息安全和个人隐私等议题，虽然得到重点关注，但目前尚没有完全确定与成熟的答案。

在我国，随着移动互联网的发展，移动设备大量应用于政府公务活动中，但还未得到实践与研究领域的充分关注与探索。因而，笔者将以美国与澳大利亚的相关政策为研究对象，以文本分析的方法呈现移动设备文件管理的现状、挑战以及策略，以期为我国管理好移动设备文件乃至在技术多变的环境中建立相应的电子文件管理体系提供借鉴。

1 美澳移动设备文件管理政策概览

1.1 NARA《电子消息管理指南》[1]

NARA于2015年7月29日发布《电子消息管理指南》，意在帮助联邦各机构制定适合本机关的由移动设备所形成的电子消息管理策略。政策主要包括三个方面。

一是对电子消息的界定与属性问题。2014年9月修订的联邦文件法（44 U.S.C.2911）增加了电子信息的定义，即电子邮件和其他用于个人交流的电子信息系统产生的信息。NARA还列举了聊天/即时消息、短信消息、语音信箱消息、社交媒体或移动设备端、其他信息平台等形成的不同类型的电子消息。关于其文件属性，NARA认为，在机构业务办理过程中形成的电子信息是联邦文件，像所有联邦文件一样，这些电子消息必须被列入保管期限表并加以处理。

二是电子消息管理面临的挑战。与其他联邦文件相比，电子消息灵活性强、技术更新快，将其作为文件管理面临诸多挑战，例如电子消息系统文件管理功能如鉴定、捕获、保存、检索和利用等功能不完善；电子消息系统、交流设备的多样性使文件管理复杂化；第三方平台产生文件（如Twitter和Facebook）的所有权、控制权不易把握；将电子消息与个人账户或者案卷关联时面临困难；为大量电子消息确定合适保存期限的工作繁杂；不易捕获完整的信息，信息的权威性和可获取性难以确保；文件保管期限表的更新和实行，依法执行文件移交和销毁、控制个人账户或多个账户的使用，或实行其他的文件管理政策等面临挑战；公众对电子消息的永久保存性和可获取性的需求不易实现等。

三是电子消息管理的策略。NARA建议机构主动根据雇员和相关合同方、专家等的需求提供合适的电子消息工具，以更好地控制电子消息系统。通过制定相应的战略来管理和捕获由这些系统形成的内容，避免雇员可能在个人账户上处理业务的风险。例如，在使用第三方电子消息系统之前要考虑其服务和保密条款是否会影响到文件管理等。在具体操作方法上，NARA提出机构可以考虑运用Capstone的方式来管理电子消息系统，即通过对账户的分级确定账户信息的保存时限，高级账户的信息自动全部永久保存，低级账户的信息按照需要保存相应的时间，这样使得鉴定工作自动化、简便化。

1.2 NAA《管理移动设备上的信息》[2]

澳大利亚政府也意识到各机构越来越频繁地使用智能手机和平板电脑等设备作为交流工具，同时规定这些移动设备产生的电子消息如果记录了业务活动，就应当作为联邦文件进行管理。如果雇员已经在使用机构的移动设备或者被证明在使用自己的移动设备，将有责任捕获其产生的业务信息。智能手机或移动设备上以邮件、短息、即时消息或者语音信箱形式接收的信息，应该像台式电脑或固定电话上接收的信息一样被捕获和管理。如果有涉及业务活动的信息，需要尽快将其记录和捕获至文件管理系统或者其他经认可的业务系统。

NAA针对具有代表性的即时消息、语音信箱信息给出了管理建议：（1）关于保存即时消息有两种选择：技术上——配置可以创建即时消息日志和文件的软件；程序上——要求雇员创建包含商议或决定的重要文件纪要并将其及时归入文件管理系统。（2）关于管理语音信箱，雇员同样需要决定它们是否是非正式、暂时性的和短期的信息，如果是则可根据正式行政惯例指南予以销毁，如果是包含公众请求和业务需求信息的重要业务文件，需要被保存；如果语音信息文件无法被捕获至文件管理系统，应创建一份完整的文件纪要，包括语音信息的时间、涉及人员以及指示或者决定的内容等细节。

2 移动设备文件管理要点：基于政策的识别

从美国和澳大利亚的政策来看，电子消息已经是政府业务活动中雇员大量使用移动设备形成的重要记录，部分消息有着较高的价值，需纳入文件管理的范围内予以规范，应当从管理上注重移动设备文件的管理风险并及时从文件管理的视角设计与实施相应的管理策略。两国的政策内容显示出移动设备文件管理应当凸显以下要点。

2.1 基于形成现状的文件属性确认

由移动设备形成海量电子信息且亟待确认其文件属性是移动设备文件管理制度建设的前提，明晰移动设备文件形成情况有助于明确需不需要相应的政策支持以及如何支持。当下移动设备文件形成现状主要体现为：一方面，当下移动设备的普及能够帮助人们在任意时间与地点处理公务活动，并形成大量电子消息；另一方面，当下有各式各样的平台、系统、软件和应用能够帮助处理公务活动，尤其是用于点对点或群组交流，不同类型的服务能够满足业务活动的不同需求，由此形成海量的不同类型的电子信息。例如，由网络服务提供商推出的即时消息服务如Google Chat、Skype for Business、IBM Sametime、Novell Groupwise Messenger、Facebook Messaging；由各系统提供的短信息服务如苹果的iMessage或安卓的短消息服务；语音信箱消息如Google Voice、voice to text conversion；社交媒体提供的信息对话服务如Twitter Direct Message、Slack、Snapchat、WhatsApp、Pigeon、Yammer、Jive。从形成情况来看，各种类型的电子消息正在业务活动中形成，是业务活动的记录，其文件属性应当得到确认。

2.2 明晰纳入规范管理范围的必要性

尽管移动设备所形成的电子消息的文件属性得到确认，但是否应当纳入规范管理依旧要得到进一步明确。从美、澳政策来看，明确移动设备文件需纳入规范管理范围的必要性在于：第一，合规性。依据美国联邦或澳大利亚的文件与档案相关法律法规，具有文件属性的政府记录应当按照要求进行规范管理，保证其凭证与信息价值得以应用，从而保证文件的利益相关者的权益。第二，移动设备文件具有价值，且无论价值高低都应从文件管理的视角得以确认，从而确定相应的管理方法与规范。移动设备文件是否应当纳入规范管理范围的争议点不仅在于其文件属性，且在于其中大量的即时消息或短消息被认为具有较低价值。因而，美、澳的政策提出移动设备文件应当被规范管理是由于：一方面，移动设备文件中包含具有高价值的记录，如包含重要文件的电子邮件信息甚至有永久保存价值；另一方面，即便是价值较低的文件也需要在制度中得到判定和确认，机构必须根据联邦文件管理相关的法律、法规和政策捕获、管理这些信息并确定其保存时间。

2.3 由移动互联环境发起管理挑战

移动设备文件对当前管理提出的主要挑战涉及文件管理功能不足、文件多样性、所有权等多方面。究其原因，主要是移动互联环境的特性所造成的：第一，移动设备、系统以及互联网改变了文件形成的背景，由此文件的内容、形式也发生相应的变化。例如，便利的互联网和设备令大量低价值的短消息形成，提升了识别高价值的移动设备文件的难度；再如，海量零散的消息如何建立和维护有机联系，需要思考。第二，移动互联环境使得文件的形成与管理环境发生变化，尤其是当下各类应用的主体为网络服务提供商提供，移动设备文件的形成、维护、捕获、迁移和保管都受这一第三方平台主体所限，主体是否具有文件管理功能、功能是否完善、信息的所有权、管理权以及利用权如何界定等尚无定论。

2.4 多主体协同框架内的文件管理对策

美、澳鉴于移动设备文件管理在全生命周期中涉及多类利益相关者且管理任务繁重，因而要求将移动设备文件管理纳入多主体协同的框架内，由形成机构、档案机构以及第三方平台共同构建有效的管理管理机制：第一，形成机构一方面严格执行档案机构制定和推行的文件管理制度，及时与档案机构对接做好员工的培训工作；另一方面与提供各类电子消息服务的第三方通过合约和协议确认文件管理要求以明确双方的权利与职责。第二，档案机构一方面需要对移动设备文件的形成情况做充分调研与分析，明确移动设备文件管理的特征与模式，以此确定形成机构与第三方平台需要在文件管理方面补足的地方。例如，明确哪些服务商有较好的文件管理功能以供推荐。另一方面档案机构需要建设与细化与移动设备文件管理相关的战略、规划、指南、标准与规范等制度，例如更新文件保管期限表。第三，提供消息服务的第三方平台需从三个方面支持文件管理：一是平台政策要依据相关法律、法规、标准等制度涵盖文件管理要求；二是技术配置如数据存储、平台功能、元数据方案、API设置等能够支持文件管理；三是同形成机构或档案机构达成协议以确定文件的所有权以及管理权责，从而明确各自的边界以及管理内容。

3 启示：应对多变技术环境的电子文件管理策略

随着我国国家层面推进“互联网+政务”，立足于互联网环境的电子文件管理水平也在同步提升。例如，浙江省大力推动浙江政务服务网建设，实现电子文件“一键式”归档；杭州市亦开发了相关的电子业务数据归档系统[3][4]。浙江的实践显示了我国的电子文件管理水平也日趋提高，且能够随着技术环境的变化而调整策略、方法、系统以及相应的实施方案。结合美、澳的相关政策，笔者认为应对多变技术环境的电子文件管理策略包括如下几点。

第一，从文件管理视角积极追踪信息通讯技术，及时将新类型的电子文件纳入可信管理的范畴中。一方面，要同步认识与理解形成机构正在使用的工具与平台，确认所形成信息的内容、特征与价值，从而明确其是否应当被视作文件进行管理；另一方面，调查与分析新技术是否会影响文件的背景、内容与形式以及一系列管理流程，从而明确是否需要调整现有文件管理制度或建立有针对性的制度来管理新技术环境形成的电子文件。

第二，结合个人视角有效落实电子文件管理制度。一方面，个人是文件重要的形成者，文件管理同样需要个人支持，文件管理制度是否能充分落实很大程度上取决于机构人员对文件管理的认知。例如，个人能在文件形成与管理中明晰公务与私人设备的边界对文件合规性至关重要。另一方面，文件管理方法也可同个人视角结合。依据美国capstone方法，文件的价值判定可从形成者的职能、业务、层级等方面进行，这就是考虑到移动设备文件的形成主要是以个人账户为单位。

第三，应用参与式管理模式。在新技术环境中，电子文件的形成与管理是非线性的，且管理任务繁重，只有形成机构、档案机构、技术平台乃至公众等利益相关者参与文件管理才能有效分解文件管理流程、关系与任务，从而能够保证以文件可信存取的整体目标的实现。

第四，立足专业框架构建技术能力。技术环境的多变往往能够触发文件管理的持续转型，但以真实性与有机联系为本质的文件管理有其较为稳定的顶层设计与理论框架，这意味要基于文件管理的基本理论、方法与实践审视新技术环境中文件管理的问题并设计相应的解决方案。在此前提之下，要了解、使用乃至开发新技术，从而优化文件管理工具平台以及系统，积极构建以文件管理为内核的技术体系。

注释与参考文献：

[1]NARA. Guidance on Managing Electronic Messages [EB/OL]. [2017-12-05] https://www.archives.gov/records-mgmt/bulletins/2015/2015-02.html.

[2]NAA. Managing in for mation on mobile devices[EB/OL]. [2017-12-05] http://www.naa.gov.au/information-management/managing-informationand-records/types-information/mobile-devices/index.aspx.

[3]宋华.政务服务网行政审批电子文件“一键式”归档设计与实现[J].浙江档案,2017(8):26-30.

[4]梁凯.“最多跑一次”事项电子业务数据归档系统建设实践——以杭州市档案局为例[J].浙江档案,2017(8):31-32.