美国档案管理的法规遵从：理念、技术、工具与实践

胡文苑/浙江省档案局

1 理念：从最佳证据到法规遵从

近代美国的崛起得益于它的法治文明，法治是在长期历史演进下，理性争辩与反复试错的结果。认识美国法治，既要重视其制度框架与根源，也要了解制度运行的逻辑与环境，更要重视支持制度的技术与工具。立法、执法、司法、守法是法治基本范式，作为实施层面主要任务是固定事实、还原事实及根据事实进行价值评判或利益平衡。正如时间不可逆乃亘古不变真理，固定或者还原全部事实几无可能，能够做到的是认定证据能够证明的事实。基于这个理由，西方发展出整套证据规则，在证据可采性方面，冠以最佳证据规则的核心要义是“以文件内容而不是以文件本身作为证据的一方当事人，必须提出文件内容的原始证据”。兼有“独特特征确认”和“监管链条证明”特质的档案是文件原始性的最佳证明。最佳证据判定如果从法律技术角度考虑，对文件内容原始性证明可以转化为以提交档案佐证之或者用档案的档案（即档案管理记录）证明之的过程。从这个意义上来说，电子档案管理中，对元数据的收集归档比电子档案内容本身重要。

对档案的信任根植于西方立法、司法基因之中。为负责任的治理，1787年《美国宪法》第一条第五款明确要求参众两院“每院应有本院会议记录，并不时予以公布，但它认为需要保密的部分除外”。1790年美国国会第11号法律《各州公共法令、档案及法庭记录确认并在其他州生效方式法》和1804年美国国会第56号法律规定，法令、档案、法庭记录等在钤印、正式作证、法官证明情况下，即可被承认和予以接受，具有可信任的效力。《联邦证据规则》规则901证据验真与辨认的（7）关于公共记录的证据，证明下列情况的证据：（a）某文件是公共机构依法记录或者存档的；或者（b）所称的公共记录或者陈述来自于保管该类文件的公共机构。据此，机构档案或档案馆档案证明力优于其他书证、视听资料和证人证言的地位得以确认。

2001年安然事件、2002年世界通信事件、2016年大众尾气门事件是欧美历史上最为严重的企业管理（财务）欺诈案。美国、欧洲已有《萨班斯—奥克斯莱法案》（2002）、《美国健康保险便利及责任法案（HIPAA）》（1996）等数十项针对企业数据存储（文档管理）的强制性法案出台执行。美国证券交易委员会（SEC）对交易记录保存的规定不但对信息完整性提出了具体要求，同时对电子记录可存取性也作了具体规定。《萨班斯—奥克斯莱法案》法案明确规定了各公司对信息保存的要求：（1）对信息保护的能力。（2）对信息准确跟踪的能力。（3）对信息长期保存的能力。要求公司确保用于保留要求记录的档案载体、存储系统及其介质支持长期可靠的存取，对某些特定信息要求保存长达7年的时间。

通过上述几个美国法案可以看出，“法规遵从（Compliance）”的含义就是企业和组织在业务运作中不仅要遵守企业自行制定的各项规章，还要遵守政府和行业制定的各项法律、法规及各种规章，同时又能证明自己确实按相关要求行事。对文件有3个基本要求：一是确保信息的完整性，二是维护信息的保密性，三是确保信息能够在适当的时间以适当的格式访问。从法律技术的角度分析，“法规遵从”是“最佳证据规则”的深化，最佳证据是基于严密文档控制体系产生的信赖利益，而严密文档控制体系的最终产品——档案构成了法规遵从（负责任治理）的基石，其逻辑是能给出证明自己确实做到了按相关要求行事的证据，竟而提供最佳证据——档案。

2 技术：法律规制范式

法律规范具有指引、评价、预测和强制四项功能，包含假定、处理与制裁三大要素。美国档案法律规制指引特性显著，且十分注重成本效益比，体现了法律经济学的观点。

2.1 职责范围

在联邦机构的档案管理中，《联邦档案法》赋予美国国家文件与档案局（署）（NARA）如下角色：指导联邦机构开展符合实际情况的档案管理实践、开展档案鉴定、审批档案保管及处置期限、行使检查监督权、在确认是否为联邦档案和是否需要保存时具有决定权。《联邦档案馆藏与档案管理法规》规定文件档案管理相关机构的职权如下：a.NARA负责监督机构的归档文件是否齐全完整、档案处置程序及其措施是否充分；总务管理局负责监督档案管理的经济及其效率情况；档案局局长及总务署长负责签发规章制度，并在档案管理程序上对联邦机构提供指导与帮助。b.联邦机构负责建立并维护档案管理计划，该计划应当符合NARA及总务管理局的规则和指导意见。

从以上两节可以看出，美国档案行政管理部门主要履职形式为制定档案政策、监督政策执行和评估政策绩效。根据《文件处理法》的授权，NARA先后制发了《联邦文件处理手册》《永久文件鉴定指南》《一般文件处理表》等一系列规范性文件，其档案政策核心使命为确保档案齐全完整；监督政策执行关键在于按照业务流、信息流匹配的原则，重点关注文档控制体系、档案处置程序及其措施的充分有效；评估政策执行的重点在费效比上。以上是美国档案行政职权的最核心内容所在。而档案形成部门主要使命有两点，一是将联邦档案指令内化为本机构档案行动指南，二是执行档案政策。

笔者在美国观察到一个奇特现象，就是档案形成单位向联邦文件中心移交半现行文件，需按存储容积向文件中心缴纳保管费。其原因在于，保管档案需要耗费资源，如何将低价值的档案挡在档案馆门外，既需要档案保管期限表这样的制度硬约束，更需要经济杠杆发挥作用。设置每立方英尺缴纳数美元保管费的门槛，使得部门在向文件中心移交时抱有审慎的态度，这样美国档案馆体系（联邦系统、州系统相同）从文件中心档案接收率不到5%的控制率得到很好执行，档案保管费（财政负担）不至于呈几何级数攀升。这也是大量建于20世纪70、80、90年代的美国档案馆库房至今仍在有效运行的重要原因。目前我国大量基层档案馆胀库，许多低价值档案占比过大，而高价值档案收不进来，美国的经验值得我国借鉴。

对于管制效率的追求贯彻于美国执法各个方面。对于联邦半现行文件的保存策略，美国形成了一套有限市场竞争的格局，即联邦文件中心保存文件虽然处于优势地位，但未到垄断程度，因有要求缴纳保管费的规定，故需要与部门的自行保管和商业机构的存储竞争。据联邦审计署调查，目前整个联邦文件中心存储费用处于中等偏下水平。笔者认为，适度竞争对提升联邦档案机构效率和公共服务产品深度广度是有益处的。值得观察的是，未来数字化存储大规模普及，联邦档案保管机构核心竞争力实现的方式及其途径是什么。

2.2 核心职责

档案管理职责的核心是什么，其表现形式或者载体又是什么？细查美国档案法律，可以发现档案管理的全部核心或者逻辑起点就是信息记录的价值判定，表现形式（形式渊源）就是基于价值判定上的归档范围和档案保管期限表，以及基于该表而发生的系列动作，如归档、保存、处置等。

法治的基础在于良法之治，一部精准的归档范围和保管期限表是档案治理的基础。目前档案泛化现象十分严重，严重制约了档案行政管理的效率，也让外界无法认同档案的专业属性，甚至错误地认为档案馆无非是存放“故纸堆”的场所而已，国家财政资金浪费也很严重。档案 “应归未归，应交未交”的重要原因在于归档范围表述空洞，业务流、信息流未能很好地衔接，以及归档流程繁琐、不便执行。

应该看到，归档范围和保管期限表是文档控制体系之缘起。简政放权背景下，各级政府部门均发布权责清单，“互联网+政务”相关标准化推进的深度和广度已超出档案人原有的想象空间，这为归档范围和保管期限表精细化编制提供了很好的基础。为满足国家治理要求，达到法治政府标准，归档范围和保管期限表应涵盖政务服务活动中结论性材料、证据性材料、程序性材料，电子数据则还应涵盖背景信息。

2.3 术语定义

“大道至简”，简明扼要的法律用语，便于周知，对法的规范作用也能起到于法周全、于事简便的功效。第一，“完整、准确的归档文件”指完整、准确记录政府业务行为的档案，包括需要记录的机构的组织、功能、政策、决定、程序及重要事务的完整、准确的档案，以及为保护政府和个人（受到机构行为直接影响）的法律、财政权利提供必要信息的档案（《联邦档案馆藏与档案管理法》第1220.18条）。第二，“文件材料”是一个集合名词，指信息记录，不论该记录的材质、方法或者环境（同上）。第三，“档案”指联邦机构根据联邦法律在处理公共事务过程中形成或接收的，以及作为美国政府组织、职能、政策、决策、程序、运作或者其他活动的证据，或由于所含数据具有信息价值，而被该联邦机构或者其合法继任者保存或妥善保存的各种形态和特征的所有信息记录。信息记录一词包括所有的档案传统形式，无论实体（物理）形式或特征，涵盖所有数字或电子形式产生、处理、传递或者存储的信息（《档案处置法》第3301条）。

从上述术语定义或描述中可以看出，档案管理基本视角应立足于维系公务活动的证据获取上，紧扣机构的组织、功能、政策、决定、程序、重要事务等7个纬度，衡量标准即该记录是否会对机构法律权利义务、财产权益造成影响，即该记录可否作为证据提交法庭以证明行政行为的正当性或用于自身财产权益的维护。

2.4 监督检查

监督检查系笔者赴美培训期间关注的重点。第一，“检查”用以评估联邦档案或档案管理政策或业务的有效性以及其是否符合档案管理法律，并提出必要建议纠正或者改进档案管理（《美国档案局档案管理办法》第2901条（8））。通过分析工具和强化NARA监督，持续改进联邦档案管理工作效能（《政府档案管理指令》第B4条）。第二，“评估”指有选择性的或者全面的检查、审计、复审一个或多个联邦机构的档案管理方案的有效及合法性、合规性，包括纠正、改善档案管理政策、程序及后续活动（汇报、实施该建议）的建议（《联邦档案馆藏与档案管理法规》第1220.18条）。

档案治理现代化的关键一环在于监督检查的现代化，目前档案执法与业务指导混同，严重限制了档案执法的刚性、有效性，将执法执纪矮化为档案整理业务达标，既不严肃也不科学。美国档案法规要求档案监督检查的基本范式应立足合法合规性审查，方式包括审计、检查、评估等。主要检查档案管理是否依法开展和档案工作是否有效，设置结果性、过程性、随机抽查三类指标，指标体系核心关注档案收集的齐全性与完整性、档案安全风险点覆盖两方面，并综合运用定性和定量指标。

建立健全监督管理工作制度，通过电子文件归档统一平台，运用大数据等现代信息技术实时监测风险，加强对档案形成单位的非现场监管和现场检查，并与档案形成单位建立监督管理协调机制和信息共享机制；档案行政管理部门应当根据档案形成单位的业务规模、主要管理对象、内部管理水平、档案安全风险状况等，对档案形成单位实施分类监督管理；在数字转型时期，档案合法合规监督检查重点应在数字记忆空白的风险源头治理上，强化风险源头遏制，重点关注以下三点：一是加强信息系统准入监管。即确保业务系统前端数据符合归档要求，按要求配置归档模块或数据接口，与后端电子档案管理系统无缝衔接，技术方案与业务流程应符合归档数据齐全完整、真实可靠要求。二是加强归档行为监管。档案行政管理部门应充分利用事前审查、事中核查、事后追查等手段，强化对归档行为的持续监管，切实规范制度、规范执行，严肃执纪。三是加强涉档重要人员的管理。档案形成单位应建立健全档案管理全链路职责管理制度，全面梳理档案形成链路直接方、关联方行为模式、应用场景、职责情况，掌握重大变化，提高人岗适配、人责相符管理规范性，并强化对档案安全风险管理。档案管理职责清单应存档备查。

2.5 管理目标

《文件管理办法》（NARA1984年发布）第2902条规定，本法本章立法目的是建立标准和程序，确保有效率、有效果的档案管理、档案管理标准和程序达成以下目标：准确完整记录联邦政府政策和事务；控制联邦政府档案数量和质量；建立和维护有关档案形成的控制机制以及防止不必要档案的生成，建立和维护关于有效经济的机关运作的控制机制；简化档案形成、维护、移交和利用的活动、系统与过程；审慎进行档案保存和处置；对档案从最初形成到最终处置进行持续关注和指导，尽最大可能将档案以数字或者电子形式从联邦机构向NARA移交；建立并维护执行本法立法目的的系统和技术。

从上述条文可以得出美国国家档案局主要职责：一是记录历史，二是为治理提供证据，三是控制支出，四是技术更新，五是模式创新。客观来说，NARA的IT产品体验是友好的，这从一个侧面反映了NARA系统技术创新的能力。

2.6 档案信息化

“电子档案”指仅可以计算机处理的形式记录下来的，符合联邦档案法中有关联邦档案的定义的任何信息。该术语包含档案内容及由机构确定的，用于满足机构业务需求的相关元数据。“元数据”指保存下来的，用于描述电子文件的历史、追踪、管理的背景信息组成（《联邦档案馆藏与档案管理法》第1220.18条）。

美国学术机构非常强调档案的“档案”即元数据的重要性，而对于元数据国内还没有高度重视。从上述定义可以看出，电子档案无非由二者组成，一是记录内容，二是元数据。从元数据构成可以看出其含有管理信息、追踪溯源信息、系统结构信息等，相当于用一个证据链来证明档案记录内容的真伪。这对于我们建设数字档案馆时受困于数字加密的五花八门、五年有效期的尴尬、被动解锁后加锁，有一定解决的作用。目前NARA建设的核心系统包括ERA等10个。

3 工具：海量信息交换与存储模型构建

访美中最令笔者感到印象深刻的是南加州大学犹太大屠杀基金会和互联网档案馆。前者由著名导演史蒂文·斯皮尔伯格等于1994年捐资建立，致力于世界各地大屠杀的历史研究与史料保存工作，主要运用高科技和IT技术采集口述史料并进行加工存储，以便捷地提供利用，其展示的技术和成果令人震撼。犹太大屠杀口述资料数据库检索和交互体验值得称道，基金会首席信息官Deborah Holmes先生指出，档案专题数据库交互模式没有定型产品，他借鉴了谷歌地图检索和交互的算法来建构数据库，此举让笔者大受启发。国内类似高德地图系常用软件，用户体验非常不错，由此及彼，若档案查用数据库以地图数据库为蓝本，架构简洁且有效。笔者认为可借鉴的建构模型有：（1）地图概括数学模型。（2）地图分析模型等。

位于旧金山的互联网档案馆是一家私营非营利机构，由Alexa创始人布鲁斯特·卡利（Brewster Kahle）创办，是收集互联网信息的档案馆。互联网档案馆海量数据收集和存储模式，特别值得国内档案界借鉴。从1996年起该机构就开始对互联网这个刚刚成长起来并得到应用的媒体进行归档，其收集保存互联网网页的特点是保存的网页是动态的、活跃的，可以打开所有链接，与抓取静态网页保存有本质不同。该档案馆是典型的创新型互联网机构，归档工作通过互联网开展，其Web归档文件系统叫Wayback机器（时光倒流器），存储的“档案”都是数字形态的，软件及当时运行环境也进行了虚拟。公众可以上传和下载数字材料到其数据集群，但其大部分数据是靠其网络爬虫自动收集的（在RSS推送更新信息情况下），每两个月都会将其找到的所有网页复制一遍，但具体频率也会有所变化。互联网档案馆还会存储由档案（图书）管理员和专家针对特定主题挑选的网页，通过一个名为Archive It（网址为archive-it.org）的服务，可以提交相关网页。个人和组织也可以在上面建立自己的档案文件（其中的所有内容都会自动复制到“时光机器”中）。任何人想要保存一个页面时，只要访问archive.org/web，输入相应的网址，然后点击“现在保存页面”，即可完成这一工作。目前该馆正通过实施“一起建造图书馆（Building Libraries Together）”“开放图书馆（Open Library）”“软件档案（Software Archive）”“扫描服务（Scanning Services）”“归档（Archive-it）”等项目，来建造一个包含网页、软件、数字图书和其他文化数字产品的数字图书馆（档案馆），并免费向公众提供全部资源。该档案馆也积极参与NARA等机构的合作项目，为其他机构提供广泛的信息服务。

4 实践：肯尼迪遇刺档案公布实证看美国档案法规执行

在美培训期间，恰逢肯尼迪遇刺档案到期公布。2017年10月26日，美国政府拟公开约2800份有关肯尼迪遇刺的调查档案，但当天被特朗普“临时叫停”，他表示政府相关部门和机构提出，出于国家安全、执法和外交考虑，某些资料仍有待编辑，以避免国家安全受损。另有美国政府官员称，暂缓解密的原因是中央情报局和联邦调查局对档案中包含的敏感信息表示担心。但到了28日事情峰回路转，根据特朗普28日的“推文”，除了包含仍在世人士姓名和地址的部分内容，肯尼迪遇刺案相关档案将全部公布于众。

基于此，笔者对美国档案法执行有了一个切身体会的过程。这批档案解密的缘起是由于一部法案，即一部关于肯尼迪遇刺的电影催生国会通过、老布什总统签署的《约翰·F·肯尼迪总统遇刺档案收集法案》，规定此法颁布25年后档案到期公开。观察该事件发展可以得出以下结论：（1）法律稳定性、法律遵从或者法律至上的原则得到体现，即使是25年前的老法，定下的2017年10月26日最后期限，即便中间经历了克林顿、小布什、奥巴马、特朗普政府，都得到了遵循。这点小到全民对档案管理规制权威认知的心理影响，大到国家法治信仰，都是有所裨益的。由此及彼，建设法治国家、塑造法治社会，法律稳定性非常重要，法律至上意识要内化于心、外化于形。（2）现代国家法律不可避免越来越多，形成所谓“一事一法”的局面，法律多了就带来执行成本、执行效率的问题，普法就会变得困难。普法关键要向社会宣示三个核心内容（原则）：一是价值使命，二是方式手段，三是权利义务。就档案工作而言，价值使命在国家社会层面是记忆留存，在治权运行层面是证据固定，在社会大众方面是满足诉求；方法手段即档案收集范围和保管期限表，故公职人员履责程序、业务系统设计时，均应将文件收集规制内嵌。大道至简，原则抽象化、事项具体化，才具有广泛性、普遍性、针对性，才能内化于心、外化于形。档案普法最佳状态就是，全体公职人员把档案收集范围保管期限表作为履职的红绿灯信号，时时查找、刻刻比对。（3）就执法手段而言，美国档案部门较为常见的有如下手段：一是对档案工作予以评估并发布报告，以此影响预算；二是内部人事处理建议（问责程序）；三移交或者建议联邦、州检察官刑事起诉。执法同样有困境，但影响预算不失为治理现代化的一种手段。（4）法律执行博弈（鉴定开放），即公民知情权与联邦机构保密的博弈均衡。中央情报局（CIA）、联邦调查局（FBI）等基于侦查手段的保密理由 25年后基本不存在，但保护联邦证人、特工的理由一定存在。联邦机构（职业官僚、政务官）与总统（民选代表民意、选任官），开放与否存在博弈。随着时间推移，联邦机构要求保密的理由不可避免越来越薄弱。联邦政府180天审查期过后，仍维持保密的文件，也存在公民向法院提起诉讼要求解密的司法挑战，联邦政府与司法机构也存在博弈。表面是公民知情权与维护政府治权有效运行的博弈，实质上是不同位阶法律价值、社会价值、社会成本的比较与取舍。这同样对我国在档案立法时处理好政府信息公开与档案开放之间的关系，有一定借鉴意义。

法律是一种不断完善的实践，法律和制度务必跟上思想进步。进入新时代的中国档案法治，面对变化的环境，迫切需要“决疑而明是非”。理念、技术、工具、实践，系当下档案法律失语之所在。所谓法律之明，不在条文之详尽，还在用意之明显，而民得其喻；更在其用器之精准，而事得其治。档案法治也应如此。

[1]境外国家和地区档案法律法规选编[M].中国政法大学出版社,2017:3.

[2]萨班斯—奥克斯利法案精要[M].中国时代经济出版社,2008:1.

[3]美国《联邦证据规则》（2011年重塑版）条解[M].中国法制出版社,2012:3.