供给侧结构性改革下发展养老服务业PPP模式政策导向问题研究

戚克维

[摘 要]供给侧结构性改革是党中央、国务院针对中国经济的主要矛盾和矛盾的主要方面提出的全局性、总领性、持续性的改革方案。“十三五”是全面建成小康社会的决胜阶段，大力发展养老服务业迈向更高层次，就必须遵循供给侧结构性改革的客观要求，落实改革的具体任务，分享改革的政策红利，推进改革的继续前进。文章以供给侧结构性改革的视角研究政府基于PPP模式中在养老服务政策方面的政策导向和具体任务，厘清政府和市场在养老服务体系建设中的责任边界，分析目前养老服务中的PPP模式所存在的问题，探索性地提出未来PPP模式下养老服务业的政策目标和制度完善。

[关键词]养老服务；供给侧结构性改革；PPP模式

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.02.082

截至2016年年底，全国60岁及以上老年人口23086萬人，占总人口的16.7%，其中65岁及以上人口15003万人，占总人口的10.8%。全国共有老龄事业单位1828个，老年法律援助中心1.9万个。老年人口结构性变化正在深刻影响并挑战着我国目前还相对薄弱的养老服务体系。巨大的老年服务压力要求政府和社会不断扩大养老服务的数量和质量，需求侧的问题呈现出刚性且日益严重的特点，而我国养老服务业供给侧又存在诸多问题。如果处理得当，就会产生极大的经济效益和社会效益，反之，就会给党和国家的现代化进程造成不可估量的损失。所以，供给侧结构性改革下如何完善我国养老服务建设成为实现到2020年全面建成小康社会宏伟目标过程中的重要课题。

1 推动改革深化，厘清政府和市场的责任

1.1 明晰合作关系，健全配套政策机制

《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确指出，“创新公共服务提供方式，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办”。PPP模式的出现兼顾了市场和政府对资源的有效配置，让民间资本直接参与准公共产品和服务的提供，在合作中形成相互补充而又相互制约的关系，不仅让政府这双“看得见的手”无法通过寻租行为变成“闲不住的手”，还可以有效地避免市场主体监管困难等问题。如果说2014年是我国PPP模式的探索开端，那么2015年到2017年就是各级政府和社会资本合作的深入推进和机制基本形成之年。PPP模式绝非简单的融资模式，而是一种共管模式，一种合作伙伴模式，以社会效益的最大化为最高目标，因此PPP模式产生的项目公司应该达到比其中任何一方单独行动更好的效果。养老服务业PPP项目模式的营利性和福利性并非不可调和，政府可以在政策上给予优质民间资本、主体大量的政策优惠，在一定时期内可以适当采用特许经营的手段，在企业准入条件和服务水平完全达到考核要求并提高养老服务质量的前提下，由民间资本全权负责运营，而第三方组织负责进行监管和评估，以此保障企业对利润的正常所求，同时便于政府部门管理。但是一旦考核不达标或者发生重大损害老年人切身利益的突发性事件，政府有权立即索赔，严重时移交司法机关进行处理。

1.2 因地制宜优化要素配置，主动适应新常态

各级地方政府在养老服务业的PPP模式政策制定的过程中，应考虑主动适应经济新常态，不断深化供给侧结构性改革，落实好“三去一降一补”的具体任务，使政府职能集中力量在“掌舵”上，指挥市场主体“划桨”。与此同时，要处理好短期和长期的关系，政策不能朝令夕改，充分做好市场调研、科学论证，切合当地实际情况调整适合自身经济、社会发展相适应的养老服务体系建设，规划好居家养老、社区养老、机构养老的比例，不拘泥于“9073”或者“9064”模式，培育出一套覆盖率高、服务质量好、要素优势得以充分发挥的养老服务体系。在具体的运作模式和经营管理上，合作的公司主体应本着共收益、共担责的合作基础，利用民间运营主体的管理和经营专业优势，在医养结合、长期照护、失能护理、失独心理援助等部分的专业领域发挥自身专长，按照市场导向配置资源，培育有效供给新模式。

2 优化资源配置，扩大有效供给

2.1 供给侧发力，合理引导要素流动

我国目前养老服务机构普遍存在着“一床难求”和“空床闲置”的资源配置极不平衡状态，城市经济发达地区养老院往往呈现排队入住的情况，尤其是北京、上海、广州老龄化程度最为严重的高收入城市核心地区的养老机构。究其原因，除了日益严重的老龄化水平之外，则是在于我国私营养老服务机构在供给侧呈现“哑铃形”的结构矛盾：以1%高收入人群为目标客户群体的高端私营养老院可以满足养老服务企业在市场经济中的逐利行为，因此在一线城市大量出现；而民政政策补贴中保基本、兜底线为原则的政策定位的敬老所、托老所、老年公寓这些非公立养老机构，以提供日常照料服务为主营项目，大部分机构空床率高，依靠政府补贴保证其基本运营的维持。这种养老服务机构的结构配比不能满最广大的中端老年客户消费群体，造成了有效供给无法形成的局面。加之普通民众对于中低端民营养老机构的服务标准水平乏信心，反映在老年群体的消费心态上。如果以2017年为基期的话，60岁以上的老年人就是1957年以前出生的人群，他们经历了20世纪50年代的自然灾害、20世纪60年代的“上山下乡”、20世纪70年代的“文化大革命”、20世纪80年代的“计划生育”、20世纪90年代的“光荣下岗”，所以在感情上还对社会主义计划经济体制下政府大包大揽的职能体系有或多或少的怀念，并不能完全地在思想方面全面地扭转过来，然而他们的需求绝不能被忽视，解决方案就要在供给侧寻找。

2.2 关注贫困地区，鼓励多元化发展

相对于经济发展相对不够充分的地区，特别是中西部地区，可以考虑公建民营模式中的建设—拥有—移交模式（BOT），在充分保证PPP项目的运营风险的前提下创新合作模式，以政府为初始的资产所有人，明确合同内双方职责与义务，使资本进入和协作的方式多元化，这种方式不仅可以合作对生产资料等要素本身进行投资的企业，还可以鼓励以管理技术、先进经验为投资要素合伙的企业。私营业主长期租用并管理场地和相关设施经过长时间运营后可由政府收回全部产权。endprint

3 提高服务质量，完善第三方评估机制

3.1 扩大民主，确保程序规范化

我国养老服务业中第三方评估机构普遍存在专业性、独立性、公信力等问题。如果只针对其中某一个单独问题由专门部门管理解决，容易造成问题反复不能“去根治本”。因此，在具体经营过程中必须破除行政部门的干预，把自主经营权交还给企業主体。各级政府职要认真研究学习以习近平为核心的党中央治国理政的实践精神，把具体措施和程序规范在法律层面上，避免发现问题再改正问题，提前做好顶层设计，完善惩戒与申诉机制。PPP模式的合作关系程序中，最重要的就是招标环节，整个招标过程必须严格透明，要接受全社会的听证与质疑，明确社会资本参与主体运营过程中全面的考核体系和绩效评价体系，切实选出有实力、有声誉、有保障的企业参与PPP项目竞争。

3.2 增强法律监督，严格防止腐败发生

在日常经营活动中，PPP模式合作企业应建立信息发布常态化机制，就所服务的老年人最关心、最直接、最现实的问题派专业人事进行解答，对有歧义和误解的信息进行解释和纠正，与民众建立良好的沟通机制，达成相互的理解与支持。政策上也要给予第三方评估机构尽可能多的自主权，遴选出脱离政府组织和政府隶属关系的第三方评估机构，严肃谨慎对待政府官员本身在第三方评估机构任职的情况，严格按照中共中央办公厅、国务院办公厅《关于党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务的通知》的有关精神，避免公职人员对第三方评估机构的干扰，在法律上完善相关法律尽快出台，延续反腐败压倒性态势。

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