合作金融立法的紧迫性与难点问题探讨

■ 文 / 刘西川

2017年全国人大常委会最终没有将呼声较高的资金互助纳入到新修订的《农民专业合作社法》当中，而且2018年中央1号文件也只字未提信用合作。从立法和政策层面来看，对农村合作金融的基本态度可以用“谨慎”二字概括。深入解读其含义，其实就是暂时搁置。

笔者认为，重视合作金融立法工作的紧迫性，揭示合作金融立法的难点，才是解决农村合作金融暂时搁置问题的积极态度和正确思路。此外，本文还呼吁大家能放下情绪上的争吵，回归理性的思考。

一、加强合作金融立法工作的紧迫性

加强合作金融的立法和相关政策制定工作，首先是要认识和把握合作金融组织的内涵及其制度优势。应该看到，在商业性金融和互联网金融越来越发达的背景下，一部分人对合作金融的运行效率及制度优势视而不见，并对合作金融持否定态度。在这个方面，应充分肯定合作金融存在的必要性。允许农民在一定范围内开展资金互助，不仅尊重农村经济与金融发展的历史阶段性，而且符合市场经济规律。

合作金融，是指在有限范围之内，由成员入股出资，然后通过成员间经济产权关系进行风险控制，将资金配置给有需求的成员。合作金融的本质是金融，即在有限的范围之内将金融资源配置给最有效的项目、最有竞争力的成员客户。合作金融组织的制度优势具体表现在较小的存贷利差上。简单地讲，成员参与合作金融组织，出资者获得的收益率要高于将钱存在银行，而贷款者的贷款利率则低于商业银行贷款利率，即存贷利差小。

有无专门的立法是研判一个国家合作金融是否走向规范发展道路的重要标志之一。从经验上来看，大多数国家的合作金融事业是在专门立法通过之后得到蓬勃发展的。作为农村金融的重要组成部分之一，农村合作金融立法尤为重要。立法工作的重要性，体现在它是对各方参与者行为及预期的规范与引导。具体而言：立法之于合作金融组织及其成员而言，其作用是促使他们能够从法律内容及条款中明确了解各自的基本权利、义务和风险，并在实际运行过程中形成相互制约和促进的关系。另外，法律具有相对稳定性，有助于不同利益主体形成稳定预期和行为。立法之于监管方而言，其作用在于为监管方对合作金融组织实施监督提供了标准和要求。很多时候，农村金融监管不到位实则是因为缺乏有效的法律标准与要求。

缺乏有效的法律法规，农村资金互助社和合作社内部信用合作的合法性就大打折扣，容易导致如下结果：一方面，一些资金互助社或合作社内部信用合作获得不了金融许可证，游离于制度之外，有些甚至处于“灰色地带”，这类合作金融组织由于缺乏法律的认定，缺乏合法性，有被当成非法集资而被取缔的风险，当然也就很难获得当地广大农民的普遍信任了。另一方面，由于缺乏专门的法律法规来界定与规范，进而也就缺乏有效的金融监管，一些农村资金互助社和合作社内部信用合作往往会在利益驱动下忘记初心，异化为以高额利息揽储、提供类似“钱庄”“贷款公司”那样高息贷款的非合作类金融组织。近些年发生的非法集资、非法吸储及倒闭“跑路”等案件已为此敲响了“警钟”。

二、合作金融立法的难点

笔者认为，合作金融立法难点表现在：法律与法规难以准确把握合作金融组织的内在规定性，尤其是在实践操作、法律纠纷以及监管具体措施上。缺乏可操作性的合作金融组织定义以及相关具体性条款，合作金融组织就会游离于一种模糊的不稳定状态，稍有不慎，就容易演变为非法集资和非法吸储。

具体而言，立法同时面临两个难点，一是在合作金融组织成立之初难以给予明确的指导。也就是说，针对这种与非法集资和非法吸储比较容易混杂在一起的金融组织模式，对其内部权利关系难以明确界定。

二是对一旦出事的合作金融组织，现有法律也难以对其法律责任进行准确、合理的界定和划分。正是因为缺乏明晰具体的相关法律界定与规范，才导致金融监管当局对合作金融组织（如农村资金互助社）的监管成本较高，难以承受。

合作金融立法难，其根源在于合作金融组织成员角色及其相互关系上。结合已有讨论来看，要清晰界定合作金融组织成员的权利和责任是比较困难的。其一，在合作金融组织中，成员的角色是多重的，既是出资者、决策者、管理者，还是客户。其二，合作金融组织是成员所有的组织，成员之于组织而言所应承担的责任很难像股份制有限责任公司那样明晰；除了出资部分外，合作金融组织还有一部分公积金，这部分资金所承担的法律责任难以有效量化、具体到人。其三，合作金融组织内部资金在流动过程中是有风险的，相应的风险责任是动态的，找到具体的责任人不是很难就是成本很高。其四，合作金融组织一般在其内部存在“委托—代理”关系，如一般成员将其决策权委托给理事会成员，而有的较大规模的组织，还雇佣了经理，此时理事会还可能将贷款决策权委托给经理。如此错综复杂的关系及联系，为合作金融组织立法与监管带来了更大的困难。选择商业银行为参照进行比较，可以发现：合作金融组织内部的权利与风险责任是动态调整的，其风险责任人可以不是固定的，而是“流动的”，而商业银行是由股东承担风险责任，实施风控，也是股东来享受风险收益。

综上而言，合作金融组织立法的难点在于难以准确界定成员的法律权利范围。因为其成员内部的权利关系处于动态的复杂变化之中，同时还涉及风险责任的划分问题。具体以农村资金互助社为例来说明：农村资金互助社是具有股份合作制特点的独立企业法人，其业务的开展和债务都是以其法人财产为基础的。但遗憾的是，农村资金互助社的制度设计导致法人财产权属不清，成员的股金和积累可以自由转让，退社相对自由等规定使得互助社的法人财产始终处于变动状态。

三、合作金融立法的建议

笔者建议，今后合作金融立法应在保护投资者利益的基础上明确界定成员之间的经济产权关系，在组织内部将每位成员的股权、风险责任与收益具体化，并明确对应起来，避免权利和义务之间的错配。同时，合作金融立法应不忘初心，牢记为成员服务的初衷与宗旨。任何试图通过发起并运营合作金融组织赚大钱的想法是行不通的，因为此类组织的目标是为成员服务，而不是为几个股东成员赚大钱服务。合作金融立法应在法律条文以及监管具体操作上“堵死”这种赚大钱的思路和想法。

总之，既不能因为合作金融有其制度优势但却受到了不公正的政策待遇，就不明就里地对其进行急功近利性质的制度供给，也不能对合作金融立法和监管的难点视而不见或遇难而退，而采取搁置或等一等的态度，这些都是对历史和当下的不负责任。进一步推进合作金融立法与监管方面的研究探讨与实践探索，仍然任重道远。