公安户籍档案法治建设的创新

文 / 战帅

户籍档案制度在我国历史悠久，是一项与国家经济发展、社会运行以及公民权利休戚相关的制度。公安户籍档案是公安机关进行户籍管理时形成的，具有重要利用和保存价值的历史记录，一般以图像、列表或者文字材料等形式呈现。公安户籍档案主要包括常住人口卷、暂住人口卷、居民身份证卷、户口簿册等档案信息材料。它既是公安档案的组成部分，也是公安基础业务建设的内容之一。它在证明公民法律身份和自然、社会属性以及打击违法犯罪、统计人口资料等方面具有非常重要作用[1]。加强公安户籍档案法治建设创新的研究，对完善户籍管理制度建设，促进公安机关依法行政，具有重要的理论价值和现实意义。

一、公安户籍档案建设的发展现状

我国公安户籍档案的产生有着特殊历史背景。它的发展与户籍制度有着密不可分的关系。1958年，我国颁布实施了首部户籍制度文件——《中华人民共和国户口登记条例》，逐步确立了一套相对完善的户口管理规范。但当时基层户籍管理机构并不健全，形成的户籍档案存放在乡镇或其他相关单位档案室。1997年，公安部依照公安档案管理原则和《档案法》规定，制定实施《公安派出所档案管理办法》。这标志着公安户籍档案正式走向规范化管理。近年来，公安机关不断推进公安户籍档案的规范化、专业化、信息化建设，取得了很大成效。

首先，建设管理逐步规范。很长一段时期，公安户籍档案管理较为松散，档案信息“错、重、假”问题多发。对此，公安机关不断加强户籍档案管理，健全监督管理政策，强化登记管理责任、严格规范程序办理，进一步规范了出生、死亡和变更户籍档案登记管理程序和要求。同时，针对社会反应强烈的“房姐”“房叔”等一人持有多个户籍、身份证的现象，全国公安机关开展为期三年的专项打击，共查办伪造买卖户口案件430起，提升了公安户籍档案建设管理法治化、规范化水平，在一定程度上让法治风尚得以彰显。

其次，信息化水平显著提升。提高信息化管理水平是公安户籍档案管理发展的必然趋势。随着信息技术的进步，许多政府部门都加强了信息化应用。公安部门建立了国家人口基础信息库，使自己掌握的人口信息在全国公安综合信息查询系统和公安部综合信息平台上实现了信息集成。目前，全国公安信息查询系统收录的人口信息达十亿级以上，可以准确、及时地为相关部门提供帮助与服务。

再次，档案数据信息不断完善。为保证公安户籍档案信息及时更新、真实可靠，公安部加强全国公安户籍档案工作监管，部署各地公安机关依托公民二代身份证更换工作，开展户籍档案清理整顿和人口信息系统建设，进一步调整完善公安户籍档案基础信息系统。各地公安部门组织民警逐家入户统计，查找补充遗漏信息，清理更正错位信息，对无户口人员全部登记入册。2014年至今，全国公安机关先后补充1000多万名居民的户籍档案信息，纠正登记项目差错1000多万项，进一步提升了公安户籍档案信息权威性、准确性。

二、公安户籍档案建设中存在的问题

党的十八大提出，法治是治国理政的基本方式，要加快建设社会主义法治国家，全面推进依法治国。为进一步实施依法治国方略，推进社会依法治理，适应新时期户籍工作需要，国务院印发了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，要求以法治思维和方式创新人口管理服务。虽然我国公安户籍档案建设取得了一定成绩，但与当前的任务和要求比，还存在一些需要进一步改进的问题。

首先，管理体制相对滞后。我国公安户籍档案管理与户籍制度相适应。档案管理机关主要按照户籍审批权限进行分配。在实践中，公安户籍档案管理通常是以基层派出所为主要负责单位。城市一般为市公安局—分局—派出所的三级管理模式；农村一般按照市（县）公安局—地方派出所的两级模式管理[2]。这种管理制度的优势是基层派出所能够对户籍档案实时管理，便于及时查询信息、统计数据以及明确责任。但这种传统的管理模式存在工作难以规范有序、档案记录刻板散乱、内容信息陈旧落后等多种问题，已经与当前社会发展不相适应，很难满足现实工作需要。可以说，随意、粗放的传统管理方式，已经严重制约了公安户籍档案应有作用的发挥。

其次，法律规定尚不完善。我国户籍档案工作起步较晚，且有关户籍档案管理的政策法规长期缺失。在相当长的一段时间内，公安户籍档案工作无章可循。在《档案法》中，对属于专门档案门类的户籍档案没有明确、针对性的规定。公安部门可供参照的管理依据，仍是于1994年试行、1997年正式施行的《公安派出所档案管理办法》。该《办法》的出台，对于解决当时户籍档案管理的混乱局面发挥了积极作用。但面对形势的发展以及户籍制度改革的趋势，相关的法律规定明显滞后于当前社会经济发展的需要。

再次，管理服务存在脱节。公安户籍档案涉及公民落户注销、户口变迁、身份证领取等重要个人信息，一旦出管理漏洞，就会对公民权益以及公安管理工作产生危害。在实践中，由于一些公安机关交接遗漏、保管不善等，导致一些重要的档案资料损毁、丢失，档案存在断代缺失现象。一些公安户籍档案原始资料数据不准确，同一个人的民族、出生日期、婚姻状况等基本情况在常住人口登记表、户口簿、迁移证上的登记信息却不同。此外，目前政府管理部门基本上都创建了自己的信息管理系统，但在现实中却出现了比较严重的“信息分割”，信息壁垒较大，信息孤岛较多[3]，对人口档案信息掌握不对称，户籍档案信息管理和利用难以形成合力。

第四，违法现象时有发生。我国的公安户籍档案信息涉及居民入学、就业、提干、买房等社会生活多个领域。许多政府部门依托这些档案信息行使职能。面对着巨大的利益诱惑，一些内外勾连、私自篡改、伪造公安户籍档案信息的违法犯罪行为屡见不鲜。虽然近年来公安机关的打击整治取得了良好效果，但公安户籍档案信息造假的历史遗留问题和新发违法现象仍然难以消除。落马官员、高考移民、购房、结婚等户籍档案信息造假现象，被媒体披露的情况时有发生。此外，在公安户籍档案的保密管理上，一些人员非法泄露、非法买卖个人档案信息的违法犯罪行为屡禁不止。

三、创新公安户籍档案法治建设的思考

随着我国社会的快速发展和改革开放的深入推进，户籍登记管理在国家治理和社会诚信体系建设中的地位和作用不断增强，加强公安户籍档案管理法治建设创新的重要性、紧迫性日益显现。在依法治国的背景下，公安户籍档案管理必须遵循法治精神，运用法治思维，创新管理理念。

（一）规范管理，提升原始档案质量

档案指的是人类所有社会活动的个人最原始记录，具有重要的保存价值。档案最本质的特性就是自身拥有的原始记录性[4]7。公安户籍档案具有不可替代性，采集、归档、使用等管理环节的规范化程度直接影响档案质量的好坏，直接关乎公民合法权益的保障。公安机关需要对户籍档案整体工作进行合理规范。在信息采集环节，公安机关可以将关口前移，利用现代化人像对比等高科技手段，对源头问题进行完全把控。在归档整理环节，公安机关要将户籍档案进行统一归类、专门保管，做到井然有序、分类明确，以确保档案信息规范完整，便于档案的后期运用。此外，公安机关还要结合实际情况制定和施行收集、分类和归档等方面的具体规定细则，通过严明的管理制度来提升公安户籍档案管理的规范化水平。

（二）依托科技，加强信息化技术应用

创新公安户籍档案管理，信息化是基础和支撑。公安机关要在保证纸质户籍档案凭证价值的基础上，将户籍档案信息化建设纳入电子政务、智慧城市建设总体规划，进一步完善信息化技术的具体应用。在户籍信息管理方面，公安机关可以对户口迁移、验证等进行网络流转、审核、备案；针对身份证被盗取、丢失等常见事宜，建立相应的网络管理服务机制。在公安户籍档案利用上，公安机关可以推进多部门联合管理制度，和交通、电信、金融等部门展开合作，建设完善以人口基础信息为基准的国家人口基础信息库，实现跨部门、跨地区的信息整合共享，为人口管理和服务提供支撑。

（三）严明法纪，推进专业队伍建设

公安户籍档案法治建设的创新，最终还是要靠人来实现。一方面，公安机关应该加强岗位责任制和反腐倡廉、纪律作风建设。基层公安部门要通过全面推行户籍工作“首接责任制”和“终身负责制”等措施，严格落实公安部户籍管理“四个一律”的规定，对户籍档案造假以及泄露出售户籍档案信息等违法违纪行为，坚决依法依纪严惩。另一方面，公安机关可以强化教育训练和队伍管理，通过档案管理、公安业务等方面培训，全面提升档案管理人员的专业素养，努力创建一支素质高、业务精的管理团队。公安户籍档案管理的专业团队建设，可以提高户籍档案管理服务水平，进一步提升公安机关为民务实的作风和依法行政的形象。

（四）立足民生，创新优化管理模式

公安户籍档案具有分类详细、库存量大、服务面广等特点，日常工作中的小问题可能就是涉及民众生活的大事情。目前公安户籍档案的“三级”“两级”管理方式，已经满足不了现实工作需要。公安机关需要强化统一管理，进一步理顺各层级的关系，明晰各部门的职责，使公安户籍档案管理由分散走向集中，切实优化户籍档案管理体制。同时，公安机关应改变“重保管、轻利用”的传统理念，创新“重保管、更重利用”的管理模式，为公众提供更准确、更便捷的户籍档案服务。公安机关还需要建立完善经费、设备、人员等基础保障的内部配套机制，协调优化与其他政府部门协同管理的外部联动机制，进一步提升服务民生质效、打造档案“民生”品牌。

（五）适应形势，完善法律政策规定

公安户籍档案管理的创新发展，必须依托依法治国的良好环境以及完善的法规政策。只有具备这些条件，才能逐渐培养出符合时代发展的户籍档案管理理念、模式，实现户籍档案法治建设的进一步发展。相关立法部门应该积极适应社会生活变化和户籍制度改革需要，对《户口登记条例》《公安派出所档案管理办法》等法律法规进行修改完善，吸纳完善现行合理规定，删除已经弃用、过时的条款，以法律规范的形式解决户籍档案管理出现的新问题[5]。对流动人口户籍档案管理等一些社会争议比较大、牵扯面广的问题，公安机关和有关党政部门可以发挥政策调整优势，作出有条件、分步骤实施的规定，待条件成熟时再进一步调整。同时，立法机关要做好法律法规政策的系统化建设，形成统一完整的户籍档案管理法律体系。

探讨创新公安户籍档案管理法治建设的目的，是为了让公安户籍档案管理能够更好地满足现实需求，为促进经济社会发展服务。无论是依法治国、依法行政的大背景，还是户籍制度改革的大趋势，都要求公安机关必须加快公安户籍档案法治建设的创新发展，促进户籍制度更多地发挥服务功能，为推动全面构建法治社会、法治政府发挥作用。