安福国会审议民国八年度国家总预算案探析

严 泉

在民国财政史上，政府年度总预算第一次正式被立法机构审议通过，发生在1919年。当年6月11日，总统徐世昌向众议院提交民国八年度国家总预算案、公债条例案;7月5日，又提交民国八年度路、电、邮、航四政特别会计预算案。因国会第二届常会会期即将结束，为完成预算案的审议，众议院决定在9月10日至11月13日召开临时会，历经二读、三读程序，通过政府总预算案审查报告。11月15日移交参议院审议，12月18、19日参议院二、三读会通过审查报告，12月28日北京政府公布，民国八年度国家总预算案宣告正式成立。

此时正值皖系北京政府时期，立法机构为第二届民国国会，又称安福国会或新国会。关于民国八年度政府总预算案的审议情况，相关论著一般多是提及最后的议决结果，较少关注国会财政监督权行使的具体过程与实际成效。①相关研究参见南海胤子:《安福祸国记》，荣孟源、章伯锋主编:《近代稗海》(4)，四川人民出版社1987年版，第423—429页;薛恒:《民国议会制度研究(1911—1924)》，中国社会科学出版社 2008年版，第217—218页;严泉:《民国制造:国会政治制度的运作》，江苏文艺出版社2012年版，第145—146页;贾德威:《安福国会研究》，吉林大学博士学位论文，2014年，第104—108页。本文拟就安福国会围绕民国八年度政府总预算案审议情况进行深入探讨。

一、安福国会对政府总预算案的关注

安福国会第一期常会开会不久，议员黄云表就提出议案，要求政府提交民国七年度预算及此前两年的决算。黄云表在提案中指出，国会已经开会三个月，政府至今没有提交年度预算。②《议员黄云表等咨请政府速将民国七年度预算交会议决案》，《众议院公报》1918年第1期第4册，第114页。国会第一期常会开始于1918年8月12日，这样推算下来，黄云表的提议案时间应在同年11月中旬。

考虑到民国七年国家收支事实上已经过大半，于是国会改变诉求，要求政府提交民国八年度预算案及此前的决算案。议员吴道觉指出国会开幕后，政府一直没有提交本年度预算及过去两年的决算，“其事深可疑怪，若会计年度开始以前政府并不从事预算之编制，是为溺职。若预算早经编就，有意不提交本院公议，是为玩法。”③《 议员吴道觉等请咨政府限期提出预算决算案》，《众议院公报》1918年第1期第4册，第113页。议员袁荣叟认为:“政府不编制预算，则政府无以保政务之统一。预算不交国会议决，则国会无以施行政之监督。政府失其统一，而国会无由监督，则官吏得任意增减其事务，任意支配其经费。”民国成立八年以来，迄今没有正式预算成立，国会开会后不久，就催促政府提交七年度预算，但是政府半年来一直没有提交。现在会计年度仅剩5个月，补提困难，所以请政府从速编制八年度预算，“并请政府将三年度以后七年度以前之收支实数，编造历年决算交院审议。”④《 议员袁荣叟请咨催政府从速编制八年度预算及七年度以前之历年决算交院审议案》，《众议院公报》1919年第1期第6册，第131—132页。安福系核心人物光云锦在院会讨论时发言称，虽然政府有种种困难，“惟八年度预算当然提出交议，此时若不加以催促，诚恐政府又将置诸脑后。”⑤《 众议院第二十八次常会》，《众议院公报》1919年第1期第6册，第112页。后来考虑到距离第一期常会闭会只有几天，多数议员意见要求政府在第二期常会内提出预算案。

在1919年2月11日第一期常会闭会仪式上，众议院议长王揖唐在发言中称:“预算决算之议决为一国政治之枢要，实吾人最大之责任。同人等于本届常会竟未履行其职权，此不能不为遗憾者又一。”王又严肃指出:“欧洲之立宪国，恒以预算监督与租税承诺为互相对待之具，故立宪国莫不有预算财政基础之巩固”，民国成立以来，政府曾经两次提出预算案。民国二年度预算案因时间已过会计年度，被众议院退回。民国五年度预算案审查未完，国会就被解散。民国成立八年以来，正式预算案始终未能成立。“惟(预算)编制之职虽在政府，而议决之权则属国会，国会同人既经负此重责，允宜详察历年财政之收支状况，人民之经济情形。”⑥《 国会闭会式纪事》，《参议院公报》1919年第1期第6册，第149—150页。

第二期常会在3月1日开会，其预定的主要任务就是审议总预算案，从而与7月1日开始的新会计年度相衔接。⑦根 据民初《会计法》规定，会计年度从每年7月1日开始，至次年6月30日结束。政府必须在7月1日前提交预算案，国会才能开始法案审议。在3月27日院会发言时，议员罗正纬认为议决预算决案是国会重要职能，上期常会，政府没有如期提出预算决算案。本期常会已经开会近一个月，政府方面仍未提交，“实属政府藐视国会，在国会方面，对于自己之职权不能不为保存。”罗提出议案，要求政府在10日内提出预算决算案。⑧《 众议院第二期第三次常会》，《众议院公报》1919年第2期第1册，第72、76页。还有议员非常清楚预算决算案的编制过程。如议员吴道觉就认为年度不能限定太过，预算决算编造手续非常繁重，“譬如七年度决算以尚未到期，固难办到。而六年度之决算，恐亦不能办到。因为一年度之收入须待半年后始能结束，以现在计之，六年度收支之结束，仅逾两月，纵中央决算可以办成，而各省区决算未必即能办成。”⑨《 众议院第二期第三次常会》，《众议院公报》1919年第2期第1册，第76页。后经多数议决，将罗正纬提案限定政府提交预算时间从十日改为一个月，全案修正后表决通过，即日咨送政府。

到了5月份，政府方面仍然没有动静。议员王毅等又提出请政府限十日内提出预算决算案，“当此民生凋敝，财政奇绌，此届会期若犹不议决，于国家前途危险。”⑩《议员王毅等提出请政府限十日内提出预算决算案》，《众议院公报》1919年第2期第3册，第93页。议员武绳绪要求政府于一星期内提出八年度预算案，批评政府“一再耽延，迄今仍未交出，不特常会期限转眼即届期满，而七月一号会计年度瞬息亦将到来。设竟于本届会期将预算推延搁置，是本届同人与政府开一不交预算之例，破坏约法之嫌，恐难逃社会之公议矣”。如果政府继续拖延，建议提出弹劾案。①《议员武绳绪提出再咨催政府于一星期内提出八年度预算案》，《众议院公报》1919年第2期第3册，第98页。院会在5月29日讨论王毅与武绳绪两份建议案时，议员解树强称，3月份罗正纬案提出后，接到政府回复咨文，称决算案暂时不能提交，此次如果还是限期要求政府提出决算案，恐怕答复还是与上次一样，所以决算案似可不必再提。但是预算案要求不变，而且建议将提议案期限改为提议案通过当天。院会同意将两案合并成一案，并删除决算案要求，标题改为“再行咨催政府于即日提出八年度预算案”，多数表决通过。②《众议院第二期第十次常会》，《众议院公报》1919年第2期第3册，第78—79页。

国会从1918年11月中旬开始，不断有议员提出议案，要求政府尽快提出预算决算案，甚至有议员提议动用弹劾权。因政府方面一直拖延，未能按时提交预算决算案，最后经过半年多僵持后，国会只能表示退让，只要求政府方面提供民国八年度国家总预算案。

二、民国八年度国家总预算案的提出

在1919年6月11日众议院院会上，总统徐世昌正式提交民国八年度国家总预算案、民国八年公债条例案。国务员出席6人，包括财政、陆军、海军、农商、教育、交通各部总长或代理部务次长，政府委员出席12人，主要是外交、海军、财政、教育、农商、交通各部参事、佥事、科长等。当天国务总理钱能训称病请假，由财政总长龚心湛代为报告。龚首先为政府迟交总预算案的行为辩解，声称本年度预算政府2月份就开始着手办理，“通电各省区赶将八年度岁入岁出各款项电报财政部汇编。”但各省区步调不一，甚至有的省区至今没有上报。“于是政府据已报部者陆续编订，其为造报之处，因为期甚迫，不能久待，即按照五年或七年数目编列。西南各省则皆照五年度核定数目编订。”其次是预算支出概况。军费占总预算支出40%多，包括特别军费项目。偿还借款比例约为33%，财政部、内务部经费均约为8%，海军经费增加为1%，教育、实业、外交、司法经费各占1%，内府经费、清室优待经费等约占4%。“统计八年度预算岁出，经常、临时、特别三项共为六万四千七百六十九万一千七百八十七元，若除去特别军费计算，则仍为四万余万元，与五年度预算所增有限。”最后是收支平衡问题。为弥补收入不足，政府将不得不发行民国八年度公债。③《众议院第二期第十二次常会》，《众议院公报》1919年第2期第4册，第47—49页。

在众议院议员意见书中，最有代表性的是“议员陆才甫质问政府八年度预算收入何以比较五年度减少甚巨书”。陆才甫统计政府预算收入减少的地方共有8项。1、“漕粮租课杂赋三项，计其总数何以较五年度减少七百四十六万七千三百六十一元?”2、“又第四款货物税项下将五年度所有之统捐统税及产销税完全删除，另列百货捐，名目未识，是否即为统捐统税及产销税之改名，抑系事实上有所更改，核算总数何以减少一百二十三万三千六百六十二元?”3、“又第六款正杂各捐何以减少九百七十三万五千零三十三元?”4、“又第七款第二项官办局厂收入一项，事实上比较有固定性质，何以亦减少五十万五千五百七十七元?”5、“又第八款各省杂收入项下第一项内务收入何以减少二十四万零七百九十三元?第四项教育收入何以减少五十二万七千八百三十二元?第七项杂款收入更何以减少至一百八十八万五千三百四十二元之巨?”6、“又第九款中央各机关收入项下交通部收入何以减少四十七万三千三百八十四元?”7、“此外五年度所列之契税、增收田赋税牙税、增收厘金、增收牲畜及屠宰税、增收以及均赋收入等项均为现在所积极进行者计有五千万元以上，何以全不列入?8、在临时预算项目中，“又第七款中央各机关收入项下何以减少一百三十一万五千零六十元?”陆才甫统计各款收入总计减少数字达到73384044元，要求政府解释具体原因。④《议员陆才甫质问政府八年度预算收入何以比较五年度减少甚巨书》，《众议院公报》1919年第2期第4册，第167—169页。

国务院在咨复议员陆才甫质问书时作了相应解释。1、“至漕粮租课杂赋三项，旧五年度数目较增，原因系有按照三年度核定原额开列者且有将省地方税合并开列者核办。”现在的会计年度从7月1日开始至次年6月30日为一年度，是参照民国新五年度预算案，并且划分为国家与地方税，而陆才甫参考的民国旧五年度预算案则不分国家与地方税。2、统捐统税及产销税分别并列在百货捐项目中，比新五年度预算还是有所增加。3、正杂各捐中屠捐、米谷捐等15项按照新五年度预算规定，已经划归地方，所以收入减少。4、官办局厂收入，“旧五年度所列各局厂，嗣后有因停办未列者，此次编列收数比较新五年度预算数目仍有增加。”5、杂收入款，“内务收入与新五年度数目相符，教育收入尚有增加。”6、交通部收入，“五年度预算列有各路解部收入款项共三十四万三千九百二十元，本届此种款项改列铁路特别会议收入，不作为交通部办公费收入，故数目减少。”7、旧五年度所列之契税、增收田赋税牙税、增收厘金、增收牲畜及屠宰税、增收以及均赋收入等项，新五年度预算分别归列在正项内开列。8、新五年度预算中央收入列有清华学校收入，为美国退还庚子赔款，总数为2004756元，最近三年因清华学校建设项目支出，基本上已经用完，所以本届收入减少。①《国务院咨复议员陆才甫质问政府八年度预算收入何以比较五年度减少甚巨文》，《众议院公报》1919年第2期第5册，第163—166页。

不难看出，政府的回复是避重就轻，对小额税收数字变动情况解释比较详细，但是对于质问书中最重要的第七条，即关于民国五年度所列的增收赋税厘金5千多万元，并未作出具有说服力的解释，而此条税收数字为减收总额的近七成，是总预算收入变化最为重要的内容，也是陆才甫质问书最为关切的问题。

在6月17日众议院院会上，龚心湛进一步阐述发行民国八年公债案的理由，“现在八年度预算业经编就，政府虽厉行核减支出，增加收入，然不敷之数仍有二万万元之多。即以前项八年短期公债填补计，尚短少一万六千余万元，自非再筹大宗收入，不能达收支适合之目的。”②《众议院第二期第十三次常会》，《众议院公报》1919年第2期第4册，第72页。议员王伊文对政府发行公债有不同意见，一是公债数额不可行，“今则南北之争未息，商务停滞，民力凋敝，阛阓萧索，与元年军兴以后情势相同，迥非(民国)三年所可比拟。乃三年时尚不敢以额巨期长之公债发行，而今日反欲责以巨额二万万元，长期二十年之公债，自必势所难能。至预算之足，其原因在军费之增加。”二是公债担保品问题。八年公债以国家田赋收入作为担保，现在各项税收抵押殆尽，只有田赋维持国计。“倘因国内一时未能募集以之抵押外人，是抵押者公债其名，而田赋其实也，一转移间，不啻全国土地拱手送于外人。”王伊文为此提出两条建议:“(一)如公认以田赋作担任品为危险，即请决议咨还政府，将担保品另行改换，俟预算案议决后再行提交国会。(二)本案与预算、财政均有关系，系应交付法典、预算、财政三股审查，俟预算案议决后再行会合审查。”③《 议员王伊文对于政府提出二万万元之八年公债条例意见书》，《众议院公报》1919年第2期第4册，第121—123页。最后院会多数同意公债案与总预算案一起交由财政与预算两股合并审查，根据总预算案审查结果，再确定公债发行数目。

8月13日，众议院常会开始审议民国八年度国家总预算案审查报告，以及民国八年度路电邮航四政特别会计预算案审查报告。预算委员会委员长夏仁虎报告审查原则:“对于岁入:(一)田赋地丁及凡为人民直接之担负者，不应轻易增加;(二)洋关税入之议定增加者，应比照最近年度之征额增入;(三)盐税之征不足额者，烟酒杂捐及涉于奢侈品之收税，应酌增之原表，漏列之项应补列之。”关于支出原则，“(一)政费之涉于浮冗不急者分别删减;(二)军费分别种类为目前节减，即为将来收束地步，删去特别军费一门以归统一;(三)债款磅价按时值核计以减轻支出之数。”关于审查结果，一是民国八年度预算案全部应予成立，“盖本年度预算案岁入岁出相差太巨，审查结果岁入之款已由四万万增进至四万四千余万。岁出之款已由六万四千七年余万减退至四万九千余万。”二是岁入不足部分，可以发行公债，“此次债额拟定为五千万元，但不得以田赋地丁为担保。”三是剩下不足的畸零部分，“如至必需时，拟准向银行筹垫，但不得逾预算所定之数。”四是预算内未有法律规定的支出项目，事实上已经存在多年，“应请政府速提法案送交国会议决公布。”审查报告多数通过，决定提交二读会审议。④《众议院第二期第二十五次常会》，《众议院公报》1919年第2期第6册，第178—179页。

11月5日，众议院在审议预算委员会审查报告时，均照原案通过。⑤《众议院预算案之讨论》，《大公报》1919年11月10日，第1张。11月13日，全案三读会通过，即日移交参议院议决。经过众议院审议，民国八年度岁入总计492837490元，其中包括发行公债5000万，岁出总计492306532元，“出入相抵尚余五十余万元”。⑥《预算案通过众议院》，《大公报》1919年11月14日，第1张。

11月19日，参议院院会在初读众议院总预算案后，立即交付参议院预算委员会审查。12月13日，参议院预算委员会审查完毕，提交审查报告称:“此次本会审查结果经临两门岁入总数为四万九千二百八十三万七千四百九十元，岁出总数为四万九千五百七十六万二千八百八十六元，四政特别会计，岁入总数为一万四千一百四十六万二千六百零七元，岁出总数为一万四千一百四十六万二千六百零七元”。“就本届预算而论，原列岁入总数虽号为六万四千七百六十九万一千七百八十七元，实则赋税各项实收之数不过四万万有奇，其不敷之二万四千余万专仰给于内国公债及银行借款。以经常岁计之不足专恃借款为补充，已非理财之正轨，况值公私凋敝之秋，试问国力民力能否担此巨额，是此项计划只类于画饼充饥，实际上毫无把握。”⑦《参议院审查预算报告书》，《大公报》1919年12月15日，第2张。与众议院总预算案审查报告收支数字相比较，参议院预算案审查报告中政府预算收入不变，支出略有增加。

考虑到收支出之间的不平衡，政府方面提出“此次预算案若照议决(审查)修正计算收入支出相抵不敷五百三十四万三千一百元，即以原列预备金抵补出入，尚差一百余万元，而原案政府提出公债额为二万万元，经两院核减一万五千万元，只留五千万元，故不得不要求增加公债六百万元以谋收支适合。”参议院决定政府方面可以另案办理。①《参议院议决预算案之咨文》，《大公报》1919年12月23日，第2张。政府最后决定将公债担保改为全国未经抵押之货物税;关于民国八年公债定额，因议决取消直隶等九省田赋附加税，为弥补此项预算不足起见，加发600万元，合计5600万。②刘晓泉:《北洋政府内国公债发行研究》，湖南师范大学博士学位论文2008年，第121页。

三、军政预算支出的立法审议

按照国会议事细则的规定，预算案的审议必须经过三读会的程序。国会关于总预算的争论主要集中在一读会与委员会审查阶段，焦点是总预算案中的军政费用支出，“原列岁出总数为六万四千七百六十九万一千七百八十七元，其中陆军经费计二万五千八百四十三万二千零八十四元，占全额百分之四十以上，内务经费二万一千四百六十三万一千一百七十六元，占全额百分之三十三以上。”③《参议院审查预算报告书》，《大公报》1919年12月15日，第2张。不少议员对此非常不满，纷纷提出意见书或修正案，“惟多数议员主张对于国家行政机关之必要无不设法维持，而人民负担锱铢决计不使浪费，以期妥慎。”④《临时会与预算问题》，《顺天时报》1919年10月6日(二)。

在6月17日众议院院会上，议员陈蓉光提到军费预算支出过度问题，“仅特别军费一项，即有一万万元之多，直占支出全数五分之一，政府如果能认真核减，其亏短又何至有二万万元之巨，亦即无须恃募公债二万万，以谋收支适合也。”议员周棠又批评说:“此次预算因收支不符竟缺少三分之一，预备募二万万公债，试问此种预算尚有几年可以支持?”总预算案中陆军费最多，“其中总不免有不实不尽之处，此次审查时非从军费上认真核减不可。”⑤《众议院第二期第十三次常会》，《众议院公报》1919年第2期第4册，第68—69页。王伊文在建议案中称，根据统计，中央与各省每年军费开支已经超过2．2亿元，其中中央财政1．3亿，地方各省支出9千万，而民国三年军费开支只有1．64亿多元。军费开支巨大，“举一切生产之事业，概视为缓图。”⑥《 议员王伊文请咨政府对于减缩军备划一军制应迅速依次实行案》，《众议院公报》1919年第1期第6册，第137页。

同样地，参议院在预算案审查报告中也着重批评了军费使用的混乱现状。“查政府八年度预算案，陆军部所管预算，关于陆军军队经费一项，名称既极复杂，章制尤复纷歧，关于编制统系，亦多未协。”同一项目开支，已经列入经常费用，却又拆分为若干项目列入特别费用。同一中央陆军经费，或是列入直辖各机关预算项目，或是列入其他军事机关预算项目。同是一个陆军师的军费开支，数目却非常悬殊，有的相差甚至多达几十万元之多。其他如中央与各省经费项目的划分，也没有统一的标准，非常混乱。为此，参议院提出了一系列的解决办法。“对于全国陆军军队经费一项，无论中央、各省、经常、特别，一律提出，另为一款，合总并核。计由中央陆军经费经常门提出四千二百九十八万九千五百七十一元，由中央特别军费提出三千三百六十七万五千一百七十七元，由各省经常门提出五千二百三十八万一千四百四十九元，由各省临时门提出四十一万二千六百八十五元，由各省特别门提出二千三百零一万九千五百六十元。全国合计总共一万五千二百四十七万八千四百四十元。按照总数裁减二成，计减去三千零四十九万五千六百八十八元。”预算案审查报告还指出:“将来俟各该省详细册报时，应由陆军部仍按本会议决普通标准，切实办理。”关于特别军费问题，“业经本院议决取消。凡原列中央及各省特别门之陆军经费，应暂时分别列归中央及各省临时门，以免纷歧。”⑦顾敦鍒:《中国议会史》，苏州木渎心正堂1931年版，第288—292页。

政务费用支出预算，首先是总统府经费。议员魏调元等指出公府经费比较民国五年度，增加了73万多元，民国成立八年以来，“公府官制迄未议定，所有开支自无法律上之标准。惟有根据前例，方为妥善。且吾国为完全内阁制之国家，所有一切政务均有国务院施行，公府无加增员额之必要。”要求削减增加的数目，支出按照民国五年度标准。⑧《议员魏调元等提出公府经费修正案》，《众议院公报》1919年第2期第6册，第522—523页。议员黄家璘认为总统府顾问咨议费过高，“比起五年度，已骤增四十七万余元，实属太巨。”考虑到现在财政困难，建议改为不支薪水的名誉职。⑨《议员黄家璘对于八年度预算案内岁出第一款第四第五两项修正案》，《众议院公报》1919年第2期第6册，第521页。同样的问题还有总统府侍从武官处与指挥处的经费，有议员发现公府侍从武官处经费比五年度增加167866元，建议将原预算364944元修正为197076元。公府指挥处预算经费为184612元，而公府卫队经费仅为13932元，“比较之下相去不啻十四分之一，指挥者多而卫队少”，建议将指挥处预算修正为6万元。①《议员王玉树对于八年度预算案岁出经常门第一款第七项公府侍从武官处仍按五年度议定数目支给第十一项公府指挥处经费修正案》，《众议院公报》1919年第2期第6册，第525—526页。

其次是财政部的经费。议员鲍宗汉强调财政经费即为财政部经费，从民国五年度的632844元，增加到821568元，“虽经财政部说明，曾将裁撤之财政讨论会、编译处、检查增收机关委员会等三机关及洋员顾问经费等划归本部计算等语，查上开裁撤之机关，因无事而裁汰，以节靡费，既经裁撤，万无将此项经费仍归财政部支用之理”，建议减去118724元，修正为五年度预算数字。鲍还批评财政部人浮于事，“伴食充数者亦复不少，又办事员、译电员、录事亦嫌太多，且薪水较荐委各员加增，殊属不合，自应分别裁减”，建议财政部将官制以外人员一律裁减。②《议员鲍宗汉对于八年度预算案内岁出经常门财政经费第一目修正案》，《众议院公报》1919年第2期第6册，第528—529页。

最后是其他机关经费。议员葛梦朴在意见书中直指印花处、全国烟酒事务署、币制局，“以上三机关之官制官规，均未经国会议决，在法律上已无根本之规定，在事实上亦无设置之必要。”③《议员葛梦朴对于八年度预算案审查报告意见书》，《众议院公报》1919年第2期第6册，第447页。议员王伊文等对于预算委员会审查报告将河南省交涉署经费从19288元修正为6000元的作法，表示非常赞成。“若豫省则民教相安，外人之住居寥寥，又无各国领事，又无通商大埠，华洋诉讼之事更属甚稀。”交涉员作为外交部特派简任大员，终日无所事事，公署职员除填发外国游客护照与代理青年会募捐外，也没有其他公务可办。而且比河南省涉外事务繁多的湖南、安徽等省交涉署及专任交涉员均已经裁撤，因此主张也裁撤河南省交涉专员，“另由他种简任官兼任办法，于减轻人民负担及事实便利上均有裨益。”④《 议员王伊文等对于预算委员会审查报告各省外交经费内河南省第一款第一项交涉署经费修正案赞成意见书》，《众议院公报》1919年第2期第6册，第454—455页。

在皖系集团控制下的北京政府，重视军政费用支出不足为奇，正如有议员指出政府总预算案“对于最要之教育实业两端，并未增加其数(比较五年度尚减去不少)。而对于外交、内务、财政、陆军以及中央各机关经费，惟恐定额之不高，核之岁入不敷之数，超过三分之一有奇。”⑤《 议员杜棣华对于政府提交八年度国家总预算及八年公债条例意见书》，《众议院公报》1919年第2期第4册，第125页。同时，从总额上来看，民国八年度预算比民国元、二年度预算超出三分之二，总数既然增加，军政预算支出自然也是水涨船高。

结 语

关于议会财政权的重要性，近代日本著名宪法学者美浓部达吉认为:“议会议定预算权，是和立法权一样，同属最重要的权限之一，在某种意义上还可以说是比立法更为重要，成为议会权能的中心。”⑥［日］美浓部达吉著、邹敬芳译:《议会制度论》，中国政治大学出版社2005年版，第263页。安福国会行使财政监督权，也是有法可依的。1912年《临时约法》第19条规定，参议院“议决临时政府之预算、决算;全国之税法、币制及度量衡之准则;议决公债之募集及国库有负担之契约。”同年8月颁布的《国会组织法》又规定民国宪法未定以前，《临时约法》所定参议院职权为民国议会的职权，而且预算、决算必须先经过众议院的议决。⑦《中华民国国会组织法》第14条，《政府公报》1912年8月11日。

至于民国八年度政府总预算案的审议方式，则是依据1913年《议院法》的相关规定，“关于法律、财政及重大议案，非经三读会，不得议决;但依政府之要求，议长或议员十人以上之动议，经院议可决者，得省略三读会之顺序。”在两院常任委员会中，预算委员会分为数科，各科设置主任，负责审查预算案各部分。预算委员会各科审查完毕后，由主任将结果报告于委员长，召开委员会讨论。各科主任在预算委员会上应作该科审查报告与说明。“预算案交委员会审查后，限三十日内提出报告”，“预算案会议时，议员提起修正之动议，非有二十人以上之赞成，不得成为议题。”⑧《议院法》第27、32、33条，《政府公报》1913年 9月28日。

就国会本身而言，一方面非常重视财政监督权的职责。上文提及在国会开幕后不久，就有不少议员要求政府尽快提交年度总预算案。而且在民国八年度总预算案审议完毕后，人们又开始关注民国九年度国家总预算。在众议院第三期常会期间，1920年4月1日议员陈善榘等质问政府能否将九年度预算案即日咨送到院以便议决，称议决预算为国会职权中最重要的内容，“按各国通例，其在下年度之预算必于上年度先行议决公布。准期遵行，方符预算之旨趣。”会计年度从7月1日开始，现在已经是4月，“八年度行将届满，而九年度预算全案尤未据政府咨送前来。”①《议员陈善榘等质问政府能否将九年度预算案即日咨送到院以便议决公布而免逾期书》，《众议院公报》1920年第3期第2册，第64—65页。4月20日政府回复表示，国务院在民国八年度预算案公布后，即由财政部拟订本年度预算编制办法，在1月19日通电各省，要求各省区1月31日以前电部核编。在京各部机关则是在2月20日前造册咨交财政部。“嗣以期限久逾，各省区尚有多处未据报部。”财政部3月10日又电催各地，迄今仍无进展。“复查八年度预算案因编制时期迫促，多未及待各省区造送表册，即由财政部按照原送七年度预算数目核编公布，以后各省区多以不能适用为词，纷纷电请追加修正。”这次如果沿用过去的做法，恐怕与事实不能相符，所以财政部希望等各省区造送表册后，再行提交议决。②《国务院咨复议员陈善榘等质问政府能否将九年度预算案即日咨送到院以便议决公布而免逾期书》，《众议院公报》1919年第3期第2册，第98—99页。

另一方面，国会在审议过程中也体现出一定的专业水平。例如，在政府提交民国八年度总预算案不久，就有议员发现本年度路电邮政岁出入预算没有提交议会，“对于交通岁出入之数，又付厥如。政府竟无实行预算之决心耶?”“查民国五年预算案，路政收入系五千八百余万元，电政收入系八百余万元，邮政收入系七百余万元，全国收入岁在八千余万元之多。且逐年增加，为数更巨。前政府编入特别预算，其籍名为实业用途，不与政府合混，究之内部移挪混报已属违法，不可告人。今竟将原有之特别预算亦不交出，不知是何意义?想亦欲移挪为他项之用途耶，则较前政府之违法而又违法也。”③《议员刘树棠质问政府何以不将本年度路电邮政岁出入预算提交本院议决书》，《众议院公报》1919年第2期第4册，第179页。迫于国会压力，(1919年)7月5日，总统徐世昌向国会提交民国八年度路电邮航四政特别会计预算案。

在实际成效上，经过国会半年时间的审议，原预算草案岁入总计647691787元，其中包括发行公债2亿元，岁出与岁入相同。经过国会议决后的正式预算案，岁入总计490419786元，其中包括发行公债5千万元，岁出总计495762886元。公债总数减少1亿5千万，岁出总计减少151928901元，为原预算支出的23．5%。不仅军费削减二成，其他各项支出均有减少，总计减少二成多。后来有学者评论说:“第二届国会成于军阀之手，而能毅然议决裁减军费至二成之数，盖亦难能可贵矣。”④顾敦鍒:《中国议会史》，第292页。

不仅于此，在安福国会行使财政监督权实践的基础上，1923年民国宪法进一步完善财政制度，专设会计一章。规定国家岁出岁入，每年由政府编成预算案，国会开会后15日内，先提出于众议院。参议院对于众议院议决的预算案修正或否决时，必须征求众议院的同意。如不得同意，原议决案即成为预算。政府为准备预算不足，或预算所未及，得于预算案内设预备费。预备费支出，必须在次会期请求众议院追认。国会对于预算案，不得为岁出之增加。为对外防御战争，或戡定内乱，救济非常灾变，时机紧急不能碟集国会时，政府得为财政紧急处分，但必须在次期国会开会后7日内，请求众议院追认。⑤《 中华民国宪法》第 112、114、116、118 条，《政府公报》1923年10月18日。

有学者认为预算民主是立国之本，“现代预算确实普遍由行政部分起草，但是议会的实质性审批仍然是保证预算民主的关键。”⑥张千帆:《宪政原理》，法律出版社2011年版，第147页。从这个意义上讲，民国八年度国家总预算案的完成，虽然在当时政治纷乱的情势下实际作用并不大，最后也并未严格实行，但是国会积极行使财政监督权，促进预算民主的努力还是值得肯定的。