明末至雍正朝改土归流之前云贵土司地区的法治

方悦萌

一、明末至“三藩”叛乱结束时的云贵土司地区

明末改朝换代的战争，给云贵土司地区造成极大的破坏，这一情况延续了很长的时间。顺治十五年（1658），云南官吏王弘祚上奏朝廷的《滇南十议疏》，描述了明末战乱以来云贵地区极度凋零的情形。他说：“无艺之征派，每岁加至十余倍，遐荒赤子，皮穿见骨。”①（清）王弘祚：《滇南十议疏》，道光《云南通志》卷203《艺文志·杂著七》，云南省图书馆藏本。所见田野中唯有老弱者耕种，青壮年则被抓丁参加战争，各地的百姓可说是“性命悬于锋镝，青磷白骨，号雨悲风”②（清）王弘祚：《滇南十议疏》，道光《云南通志》卷203《艺文志·杂著七》，云南省图书馆藏本。。云南距离都城遥远，官府的管辖十分松懈。一些官府甚至“趋利如骛，视民如仇，小民疾痛疴庠，置若罔闻”③（清）王弘祚：《滇南十议疏》，道光《云南通志》卷203《艺文志·杂著七》，云南省图书馆藏本。。百姓最痛苦之事，一是官府无尽的摊派，二是人口无端被抽调，“翘首循良抚绥，不啻救焚拯溺”④（清）王弘祚：《滇南十议疏》，道光《云南通志》卷203《艺文志·杂著七》，云南省图书馆藏本。。明代云贵地区凡设置土司的地区，皆奉命自耕自食，上缴官府的钱粮称为“差发银”，通常较汉族编户为轻。但自战乱频发以来，因法纪长期松懈，叛乱之军又随意摊派，“远者派金以养贼兵，近者派人力以驱争斗”⑤（清）王弘祚：《滇南十议疏》，道光《云南通志》卷203《艺文志·杂著七》，云南省图书馆藏本。。各地的土司及其子民因此财力交困，甚至生存都有困难。王弘祚建议普遍审查各地土司履行职务的情形，恢复原先规定的做法，即各地土司照常管理子民，应该交纳的“差发银”仍然交纳，彻底废除一切苛派，如此则“庶土司安，百姓亦安矣”。①（清）王弘祚：《滇南十议疏》，道光《云南通志》卷203《艺文志·杂著七》，云南省图书馆藏本。

顺治十七年（1660），云贵总督赵廷臣前往晋宁州（今云南晋宁）等处催办粮草。他自曲靖府启程，沿途经过马龙、易隆、杨林、板桥等地，亲眼看到各地的穷苦百姓菜色鸠形，他采集野菜、挖掘蕨根充饥。在道途的河沟、寺庙等处破屋以及山路和田野，随处可见饿死的百姓。甚至听说有母食其子女、子女抛弃其病父的惨状，“闻不忍闻，见不忍见”②《云贵总督赵廷臣揭报请催解部拨协饷折》（顺治十七年二月），载《明清档案》第36册。。

从顺治十六年（1659）吴三桂受命镇守云贵地区，到康熙二十二年（1683）“三藩之乱”被朝廷平定，吴三桂盘踞云南的时间长达24年。在统治云贵地区期间，吴三桂对云贵地区土司的处置，大致可分为前后两个阶段。

吴三桂平定云贵地区前后为第一阶段。自清军攻入云南，云贵地区的一些土司发动叛乱，这些叛乱被吴三桂先后镇压，并改设了流官。乾隆四十五年（1780），就史书是否应记载吴三桂擒获南明皇帝朱由榔的问题，朝廷曾发生争议。有馆臣提出：“‘三患二难之议’发自三桂，即后之进兵，檄缅甸驱李定国，降白文选，皆出自三桂之筹画，其功固不可泯也。”③王钟翰点校：《清史列传》卷80《逆臣传·吴三桂》，北京：中华书局，1987年，第6646页。即认为吴三桂攻取云南的功绩不可泯灭，宜于史载存之。但也有馆臣不同意其看法，认为：“然其筹画岂实为我国家哉？彼时已具欲据滇黔而有之之心。”④王钟翰点校：《清史列传》卷80《逆臣传·吴三桂》，北京：中华书局，1987年，第6646页。笔者以后论所言为是。吴三桂率兵平滇，已暗具割据云贵地区的祸心，他处理土司造反之事岂能无私？

吴三桂统治云贵地区至“三藩之乱”结束为后一阶段。吴三桂据有云贵地区，暗中拉拢各地的土司，甚至还纵容土司违法乱纪，对朝廷的法纪造成严重的破坏。吴三桂如此行事，目的缘于“益欲揽事权，构衅苗蛮，藉端用兵不休”⑤王钟翰点校：《清史列传》卷80《逆臣传·吴三桂》，北京：中华书局，1987年，第6636页。。吴三桂盘踞云贵地区后，因眼疾发作，曾上书请辞去云南总管之职。云贵总督卞三元等官吏竞相奏报，称“谓苗蛮叵测，非任三桂，恐边衅日滋，请敕仍总管”⑥王钟翰点校：《清史列传》卷80《逆臣传·吴三桂》，北京：中华书局，1987年，第6637页。，建议朝廷对吴三桂尽量挽留。以后吴三桂准备造反的情况渐明，康熙帝毅然决定撤藩。吴三桂害怕阴谋暴露，假意上疏请求移藩东北。朝廷为此争论不休，甚至有廷臣说云贵地区非吴三桂镇服不可，由此可见吴三桂的障眼法影响之大。

吴三桂决然发动叛乱，并假意以为明朝永历帝复仇为号召。多年来受吴三桂拉拢的土司纷纷参加叛乱，气焰十分嚣张。吴三桂又在云贵地区滥征士兵，以各种官秩封赏土司，“伪总兵、副将、伪参、游、都、守遍及诸蛮”。⑦王钟翰点校：《清史列传》卷80《逆臣传·吴三桂》，北京：中华书局，1987年，第6637页。受封为“将军”“监军”的土司“狂逞无忌”。以后吴三桂的叛军失势，跟随叛乱的土司又先后反正，既有震慑于朝廷雄威方面的原因，也反映了存在一些土司被吴三桂裹胁或诱惑参加叛乱的情形。但总体说，一些土司积极参加吴三桂的叛乱活动，则是不争的事实。

《雍正西南夷改流记上》说：“三藩之乱，重啖土司兵为助，及叛藩戡定，余威震于殊俗。”在吴三桂叛乱的初期，云南、贵州、湖南等省先后被叛军攻占，吴三桂又以滇茶交易西藏的马匹为诱饵，暗中联络西藏的达赖喇嘛。同时勾结一些山地民族反叛，吴三桂在云南私自铸钱，增加赋税，大肆搜刮，为叛乱提供大量资金，“以饵党羽，势日猖獗”①王钟翰点校：《清史列传》卷80《逆臣传·吴三桂》，北京：中华书局，1987年，第6640页。。吴三桂死后，叛军在贵阳拥立吴世璠继位。清朝平叛的军队到达曲靖府，准备在嵩明州与叛军决战。吴世璠率领万余叛军出战，“列象阵，离城三十里拒战”②王钟翰点校：《清史列传》卷80《逆臣传·吴三桂》，北京：中华书局，1987年，第6644页。。史载称叛军距城30里布列象阵，可见云南南部的土司率领象军参加了叛乱。在本次战役中平叛的军队五战五胜，在阵上斩杀叛军将领胡国柄、刘起龙以及伪总兵等九人，“贼众自相蹂躏，死者枕藉”③王钟翰点校：《清史列传》卷80《逆臣传·吴三桂》，北京：中华书局，1987年，第6644页。。所述被杀的伪将军胡国柄、刘起龙与伪总兵九人，均为参加反叛的土司头目。

在吴三桂发动的反叛中，一些土司主动或被动地参加叛乱。清朝的应对之策是积极分化瓦解，力求将追随吴三桂的土司争取过来。康熙帝为此颁诏：“自逆贼煽乱，所在官民多被诱惑，陷身贼中莫能自拔。朕已洞悉情形，屡颁敕谕，广示招徕，开其自新之路。”④王钟翰点校：《清史列传》卷80《逆臣传·吴三桂》，北京：中华书局，1987年，第6642页。吴三桂的叛乱被平定后，任职云南的官吏蔡毓荣，秉承朝廷的旨意公布告示，规定云贵地区的土司凡是解送参加叛乱的人员30名或八旗军队的逃兵50名到官者，官府允准晋职一级；解送的人数若翻倍，则“递加升赏”。凡土司解送的犯罪之人，八旗军队的逃兵照例归旗，其余人员可免其死罪，⑤王钟翰点校：《清史列传》卷80《逆臣传·吴三桂》，北京：中华书局，1987年，第6645页。这些规定对瓦解叛军起到积极的作用。

吴三桂纵容并煽动土司参加叛乱，引发了严重的连锁反应。“三藩之乱”平定后，鄂尔泰至云南调查以后指出：叛乱虽被平定，但云贵地区土司严重违法及无视官法存在，主要是自恃拥有“土官”“土目”等名号，相互争斗劫杀，汉族百姓受其摧残，少数民族亦被荼毒，“此边疆大害，必当剪除者也”⑥《云贵总督鄂尔泰为剪除夷官、清查田土、以增租赋、以靖地方奏事》（雍正四年九月十九日），《朱批谕旨》鄂尔泰折二，云南大学图书馆藏。。鄂尔泰的奏疏还说：云南地区的土司大都属于豪强势力，“苗众”皆听其指挥，这些邪恶势力在各地“残暴横肆，无所不为”。如果土司懦弱无为，下属之土官或土目为害尤其严重。这些人眼中既无府州官府，亦无督抚等朝廷大员。若事情闹大必须呈报官府，或欲求得事件的解决，相关的土官或土目则赴官府行贿打点，甚至捏造事实以求结案，“上司亦不深求”。而官府于刁抗不法、命拘不至者又无可奈何，“唯有隐忍了事”。贵州地区的土司势力单薄，不能有效管辖众人，“故苗患更大”。一些地方“恶苗”有烧杀劫掳，“拿白放黑”的传统，以之为获财的生计。亦有直接至城边捆百姓子女，明说于某处勒令取赎者，地方文武官员则视之为常态，“唯隐忍了事”。受害者虽经赴官府控告得到受理，但凶犯仍不可能抓获。“而原告原报并若干证人等，反被拖累至死。”⑦《云贵总督鄂尔泰为恭谢圣恩、敬陈愚悃奏事》（雍正四年十一月十五日），《朱批谕旨》鄂尔泰折二，云南大学图书馆藏。可见土司、“恶苗”严重违法的程度，已到了令人发指的地步。

广西地区土司势力之猖獗，与云贵地区相比并无差别。雍正二年（1724），广西提督韩良辅在奏疏中说：广西土司之昏愚贪暴与所属子民之困苦颠连，可说是历来如此，并非一朝一夕之事。广西土司的职务世袭，子弟多不读诗书，继任以后其所为仍同于前辈。兼之下属的土官或土目为非作歹，习惯于横征暴敛、鱼肉百姓。一些地方苛捐杂税众多，职务承袭须纳税，协助办理须纳税，丧则吊奠须纳税，殡葬入土须纳税，婚姻娶妻须纳税，酬谢亲友须纳税，甚至还债赎田也须纳税。若当事人不照办，抄杀之祸随之而至。“其他荼毒蹂躏之暴尤指不胜屈。”①中国第一历史档案馆编：《雍正朝汉文朱批谕旨汇编》第三册，《广西提督韩良辅奏陈抚绥边民劝惩土司折》（雍正二年八月十三日），桂林：广西师范大学出版社，1999年。雍正三年（1725），广西巡抚李绂上奏疏说：“臣查广西猺獞从前素称淳朴，自甲寅（康熙十三年）、乙卯（康熙十四年）以后，地方大吏专事姑息，瑶、僮之凶夷遂渐无所忌惮，而肆行劫夺。臣至粤时稽查旧案，有劫掳大盗而十年、五年未追究者，致使良善之民无所赴诉。”奏疏还说平乐府修仁县的土司“跳梁尤甚”，甚至攻掠邻近的村寨，聚众抗拒官兵的抓捕，使百姓不能外出耕种田地。同年，广西提督韩良辅上奏，称贵州安笼、云南的广罗与广南、广西西部的泗城、镇安等处营盘，为三省交界之地。其地山林绵密，地域广阔。侬人、仲人等少数民族聚居于此，经常与邻省发生争执，当地土司“辄互相仇杀不已”②中国第一历史档案馆编：《雍正朝汉文朱批谕旨汇编》第三册，《广西提督韩良辅奏承整饬滇黔粤西三省界地营汛以绥地方折》（雍正三年五月十三日），桂林：广西师范大学出版社，1999年。。

也应指出，云贵地区的土司中也有一些人顺从朝廷，甚至参加官军对吴三桂叛乱的军事行动。据记载，官军攻下遵义、安顺、石阡、都匀、思南等府之后，于永宁州打败叛军，随后追至铁索桥一带，“土司龙天祜、沙起龙、李廷试各率属助战，筑盘江浮桥以济师”③王钟翰点校：《清史列传》卷80《逆臣传·吴三桂》，北京：中华书局，1987年，第6643页。。清军攻据北盘江西坡地区后，分路进行搜索，“土司安胜祖等相助协剿”④王钟翰点校：《清史列传》卷80《逆臣传·吴三桂》，北京：中华书局，1987年，第6643页。。一部分叛军逃往广西方向，“总兵李国棵、土司依朋合围于西板桥”⑤王钟翰点校：《清史列传》卷80《逆臣传·吴三桂》，北京：中华书局，1987年，第6643页。。但总体来看，顺从朝廷并参加征讨吴三桂的土司仅为少数。

在吴三桂统治的云贵地区，社会数十年间基本上停滞不前。云南官吏蔡毓荣撰写的《筹滇十疏》称：在吴三桂统治的时期，云贵地区的百姓不仅遭受加粮、征兵之苦，还经常被驱赶上阵面临锋镝之灾，“播虐万状，民不胜其苦”。吴三桂发动叛乱后，云贵百姓辗转沟壑者竟达总数的一半。至平叛官军进入云贵地区，百姓又被迫参加筑垒修壕或列营布栅。城郊、道路都变为战场，田地满目榛芜，仅堪牧马放羊。云南、贵州两省之间的驿路阻碍难通，沿途难见桑麻鸡犬。吴三桂兵败叛军逃窜，所过随意杀害百姓、纵烧房屋，甚至掳掠百姓的子女，其状“惨蔽天日”。以后叛乱平定，云贵地区“所余者荒丘蔓草，白骨青磷”⑥（清）蔡毓荣：《筹滇十疏·筹滇第二疏》，载康熙《云南通志》卷29《艺文三》，云南省图书馆藏本。。

“三藩之乱”与平叛战给云贵地区造成了严重的灾难，并长期未能恢复。雍正四年（1726），时任云贵总督的鄂尔泰到云南的东川地区巡视。他从贵阳出发，经过威宁至东川地区，据他说沿途360里大致是人烟俱无，亦无鸡犬之声。每隔30余里，仅见负责治安的士兵二三人及数间茅屋。“但所见田皆蒿莱，地尽荆棘，耕种不施，渔樵绝迹。”⑦《云贵总督鄂尔泰为敬陈东川事宜奏事》（雍正四年十二月二十一日），《朱批谕旨》鄂尔泰折二。一路上唯见近山岭森林茂密，荒芜的土地万顷相连。鄂尔泰感叹“若取用皆为良材，如垦治则皆为美产”⑧《云贵总督鄂尔泰为敬陈东川事宜奏事》（雍正四年十二月二十一日），《朱批谕旨》鄂尔泰折二。。他认为造成这种状况，主要是由于所经之地靠近“凶夷”，百姓不敢居住，官府也置之不问。鄂尔泰询问为何近城数十里内的耕地也被荒芜，官府推托说是因受附近乌蒙土司的威胁，而真相则是“地方有司之不用心也”①《云贵总督鄂尔泰为敬陈东川事宜奏事》（雍正四年十二月二十一日），《朱批谕旨》鄂尔泰折二，云南大学图书馆藏。。

南方少数民族地区违法的除土司外,在一些未曾设立土司的地区,“夷霸”“生苗”作乱的情况也很严重.为回答鄂尔泰关于苗疆应否开辟的问题,贵州官吏方显说:“生苗不籍有司，且无土司管辖。”②(清)方显：《平苗纪略》，清同治武昌刻本。“生苗”盘踞的地区治安十分混乱。官民从湖南进入贵州，经过贵州进入云南或广西，都必须绕道而行，不敢从“生苗”盘踞的地区经过。进入土司地区之汉人中的“奸民”，若犯法多窜入“生苗”之地，官府不敢过问。“生苗”地区盛行弱肉强食，弱者饱受欺凌而控诉无门。“生苗”又经常外出，掳掠汉地百姓的财物和人口，“此黔省之大害”③(清)方显：《平苗纪略》，清同治武昌刻本。。广西巡抚孔毓珣则说：广西地区为瑶人、僮人相杂处，“瑶人性颇驯良，亦知遵法”④中国第一历史档案馆编：《雍正朝汉文朱批谕旨汇编》第三册，《广西巡抚孔毓珣为剿除凶獞奏事》（雍正元年七月二十九日），桂林：广西师范大学出版社，1999年。；“僮人有良善者纳粮当差，原与百姓无异”⑤中国第一历史档案馆编：《雍正朝汉文朱批谕旨汇编》第三册，《广西巡抚孔毓珣为剿除凶獞奏事》（雍正元年七月二十九日），桂林：广西师范大学出版社，1999年。。但一些居住山势险要之处的僮人，“不务生业，为匪作奸，绳以严刑，方知警惧”⑥中国第一历史档案馆编：《雍正朝汉文朱批谕旨汇编》第三册，《广西巡抚孔毓珣为剿除凶獞奏事》（雍正元年七月二十九日），桂林：广西师范大学出版社，1999年。。孔毓珣指出这些人“劫夺良民、聚众拒捕”⑦中国第一历史档案馆编：《雍正朝汉文朱批谕旨汇编》第三册，《广西巡抚孔毓珣为剿除凶獞奏事》（雍正元年七月二十九日），桂林：广西师范大学出版社，1999年。，主要原因是官府“历年姑息太过，以致养成党羽”⑧中国第一历史档案馆编：《雍正朝汉文朱批谕旨汇编》第三册，《广西巡抚孔毓珣为剿除凶獞奏事》（雍正元年七月二十九日），桂林：广西师范大学出版社，1999年。，以致酿为长期的祸害。

云贵总督高其倬说：云南地区“不籍有司、且无土司管辖”的“夷霸”，可称为“野贼”。他又说：“云南历来野贼头目，平时皆居元江、新平之间，若一旦生事官兵剿捕，野贼遁入威远土州及普洱茶山等处。”⑨（清）高其倬:《筹酌鲁寇山善后疏》，载道光《云南通志稿》，云南省图书馆藏本。在遭受“野贼”侵扰的地区，地方土司向百姓征收保护费，每年都必须交纳，甚至所产井盐也递日收税，经过的商队则被按驮收银。一些土司强住“倮民”之家，随意支使“倮民”，强迫其供应饮食。待征讨的官军到达，“野贼”早已得知消息逃走，“查拿不易，剿捕更难”⑩（清）高其倬:《筹酌鲁寇山善后疏》，载道光《云南通志稿》，云南省图书馆藏本。。云南的元江、新平等地，普遍流行讨保之风勒索之风。土司、土目每年向百姓成千上百收取“年例钱”，其随从也乘机勒索，下乡一次可各得三四十两银子，称为“鞋脚钱”。“利之所在，趋之若鹜。”11（清）高其倬:《筹酌鲁寇山善后疏》，载道光《云南通志稿》，云南省图书馆藏本。云南鲁魁山的“恶夷”，在各地“夷霸”中最为猖獗。云南布政使李世昌的奏疏称：“鲁魁夷倮性顽，种别从来不入版图。”《清史稿》也说：“鲁魁山者，自国初为盗薮，夷倮杂处，推杨、方、普、李四姓为渠。有方景明者，挟倮夷掠元江。”12《清史稿》卷291《高其倬传》，北京：中华书局，1977年。云贵总督高其倬遣兵进讨，擒获方景明并消灭“倮夷”几百人，经奏准朝廷，官府在鲁魁山、普洱等地驻兵，在威远地区进行改土归流，鲁魁山“夷倮”严重违法的情形才得以改变。

由此可知，雍正朝在云贵土司地区进行改土归流，既是针对严重违法的土司，也是针对违反朝廷法治规定的“夷霸”与“生苗”。雍正朝在云贵土司地区施行大规模的改土归流，主要是为了解决一些地区土司、“夷霸”与“生苗”严重违法乱纪、阻挠朝廷的管理与边疆开发的问题，雍正朝改土归流的目的，是将上述地区彻底纳入法治管理的轨道，以服从深入经营及积极开发边疆地区的目标。

二、“三藩”叛乱结束至雍正朝改土归流以前云贵土司地区的法治

在进行大规模改土归流以前，雍正帝对云贵地区的土司、“夷霸”违法横行的情况有所了解，他在颁布的诏书中痛斥了这些不法行为，同时对生活在水深火热中的百姓表示同情。雍正二年（1724），雍正帝颁诏晓谕四川、陕西、湖广、云南、贵州等省的官府：

朕闻各处土司，鲜知法纪……朕心深为不忍。然土司之敢于恣肆者，大率皆汉奸为之指使。或缘事犯法，避罪藏身；或积恶生奸，倚势横行。此辈粗知文义，为之主文办事，助虐逞强，无所不至，诚可痛恨。嗣后督抚提镇，宜严饬所属土官，爱惜土民，毋得肆为残暴，毋得滥行科派。倘申饬之后，不改前非，一经发觉，土司参革，从重究拟，汉奸立置重典，切毋姑容宽纵。①《清世宗实录》卷20，雍正二年五月辛酉条，日本东京大藏株式会社影印本。

在诏书中，雍正帝指出土司敢于放肆横行，离不开“汉奸”的挑拨与教唆。这些外来移民中的不法之徒粗知文义，为土司主文办事，却教唆土司为非作歹，“无所不至，诚可痛恨”。他命令相关各省的督抚提镇，当饬令所属土司令其爱惜子民，不得滥行摊派。若饬令之后仍有再犯，土司必被参革从重处分；对挑唆土司犯法的“汉奸”也将严惩不贷，决不姑息。上述诏书表明雍正帝认识到“汉奸”与土司勾结，是造成土司地区法纪混乱、百姓遭受荼毒的重要原因，决心通过整顿法治的办法改变这一现状。至于雍正帝对受土司欺压的百姓表示同情，也不能简单归于官样文章，实则是清朝统治者具有人本主义思想的表现。在其后施行大规模改土归流的过程中，雍正帝多次诏令认真调研及从长计议，提醒讲究策略尽量减少损失，务必以实现长治久安为目标，既表明清廷期望通过改土归流对土司制度进行彻底改革的愿望，也反映出当事者具有一定程度的人本主义思想。

雍正元年（1723），雍正帝颁诏书给户部：“国家承平日久，生齿殷繁，地土所出，仅可赡给，倘遇荒歉，民食维艰。将来户口日滋，何以为业？唯开垦一事，于百姓最有裨益。”②《清世宗实录》卷6，雍正元年四月乙亥条。规定以后南方各省凡有可开垦之处，“听民相度地宜，自垦自报”③《清世宗实录》卷6，雍正元年四月乙亥条。，“地方官不得勒索，胥吏亦不得阻挠”④《清世宗实录》卷6，雍正元年四月乙亥条。。雍正帝的诏书反映了他真实的意图，即创造条件开垦包括土司地区在内各地荒芜的土地，以满足内地人口急剧增长的需要。在这样的情况下，通过改土归流彻底解决土司违法乱纪的问题，切实保证朝廷能支配土司地区的土地等资源，乃成为朝廷的一项重要决策。鄂尔泰就任云南巡抚，对云贵土司地区进行了详细调查。在奏疏中他强烈谴责违法土司的肆意横行，并说乌蒙土司每年向朝廷缴纳的税银仅300余两，向子民收取的数额竟高达十倍乃至百倍。土司在管辖地区“一年四小派，三年一大派”①（清）魏源：《圣武记》卷7《雍正西南夷改流纪·上》，中华书局点校本，1984年。，小派以钱为单位收取，大派则直接征收银两。土司若结婚，子民三年不敢娶媳妇，子民若被土司杀害，“亲族尚出垫刀数十金，终身不见天日”②（清）魏源：《圣武记》卷7《雍正西南夷改流纪·上》，中华书局点校本，1984年。。鄂尔泰奏疏所言，与雍正帝的诏书相呼应，两人的思想也大致相通。

从有关记载来看，在土司与“夷霸”严重违法的云贵地区，改土归流之前的情形大致可分为三类：其一大都位于多省地界相连的地区。因各省官府鞭长莫及，难以管辖这一地区的土司或“夷霸”，致使他们的违法行为难以控制，尤其以乌蒙、镇雄、泗城三府的土司最为典型。鄂尔泰的奏疏甚至将这些地区归入“并未归版图”的范围。③《云贵总督鄂尔泰为敬陈东川事宜，仰祈圣裁奏事》（雍正四年三月二十日），《朱批谕旨》鄂尔泰折二。其二是未曾设置土司地区的地区。史籍将这些地区的违法者称为“恶夷”“生苗”或“野贼”。这些违法者经常掠夺附近的百姓与经过的商旅，偷割附近编户的庄稼，严重扰乱社会秩序。官府也防不胜防。据云贵总督高其倬说，元江、新平地区的“野贼”十分猖獗，经常掠夺作乱。听说官府发兵围剿，随即遁入威远、普洱等地的深山老林。“岁无宁宇。”④（清）高其倬撰:《筹酌鲁寇山善后疏》，载道光《云南通志稿》。鄂尔泰则称在以古州为中心的贵州东南部，“为顽苗盘踞，梗隔三省，遂成化外”⑤《云贵总督鄂尔泰为剪除夷官、清查田土、以增租赋、以靖地方奏事》（雍正四年九月十九日），《朱批谕旨》鄂尔泰折二。。若欲开由贵州通往云南与广西的驿路，“非勒兵深入遍加剿抚不可”⑥《云贵总督鄂尔泰为剪除夷官、清查田土、以增租赋、以靖地方奏事》（雍正四年九月十九日），《朱批谕旨》鄂尔泰折二。。其三是与缅甸、越南等国接壤的云南南部边疆，这些地区的土司长期游离于官府的管辖之外，“无事近患腹心，有事远通外国。”⑦《云贵总督鄂尔泰为剪除夷官、清查田土、以增租赋、以靖地方奏事》（雍正四年九月十九日），《朱批谕旨》鄂尔泰折二。这些土司“巢穴深邃”⑧《云贵总督鄂尔泰为剪除夷官、清查田土、以增租赋、以靖地方奏事》（雍正四年九月十九日），《朱批谕旨》鄂尔泰折二。，尤其以居住在鲁魁、哀牢两地的土司最为活跃。位于澜沧江两岸的土司十分危险。澜沧江以内为相对稳定的镇沅、威远、元江诸府，澜沧江以外是情况复杂的车里府以及缅甸、老挝诸国。一旦边疆有事，暗藏的隐患将发展为严重的祸害。

云贵土司地区普遍存在法制不健全的现象，根源仍在于土司与“恶夷”难以管控。雍正四年（1726），鄂尔泰在奏疏中说：“滇黔大患，莫甚于苗猓，苗猓大患，实由于土司。”⑨《云贵总督鄂尔泰为擒制积恶土官奏事》（雍正四年七月初九日），《朱批谕旨》鄂尔泰折二。他还说明朝的土司虽有职衔，但朝廷疏于考察与管理，大致仍属于消极的“以夷治夷”。“遂致以盗治盗，徒令挟土司之势，以残虐群苗。”⑩《云贵总督鄂尔泰为剪除夷官、清查田土、以增租赋、以靖地方奏事》（雍正四年九月十九日），《朱批谕旨》鄂尔泰折二。因此百姓长期遭受荼毒。鄂尔泰还说：“苗倮逞凶，皆由土司，土司肆虐，并无官法，恃有土官土目之名，行其相杀相劫之计，汉民被其摧残，夷人受其荼毒，此边疆大害，必当剪除者也。”11《云贵总督鄂尔泰为剪除夷官、清查田土、以增租赋、以靖地方奏事》（雍正四年九月十九日），《朱批谕旨》鄂尔泰折二。在这样的情况下，雍正朝组织进行大规模的改土归流，当以全面惩治违法的土司与“恶夷”为施行的重点。

与土司地区、“恶夷”地区存在严重的违法现象相对应者，是地方官府在吏治方面存在普遍腐败的问题。鄂尔泰于雍正四年（1726）赴云南东川府（治今会泽）考察。他得知自康熙年间东川府实行改土归流，至今已达30年之久，但东川仍在土司的控制之下，东川土司的活动十分猖獗，每年秋收必抢割百姓的庄稼。附近的寻甸、禄劝、沾益等州百姓，经常遭受东川土司无端的骚扰，掳掠人口或抢劫牛马是常有之事。被害的百姓到官府控诉，官府行文令下属调查处理，四川省的官衙依例先询问事发地点的土官土目，土官土目因从中获利，便多为隐匿包庇，云南也存在类似的情形。雍正六年（1628）鄂尔泰的奏报称：在云南的车里（今景洪）、茶山、孟养等地，各种“蛮贼”出没无常，他们居住不定，外人难以得知其活动的踪迹。这些“蛮贼”十分凶残。劫人烧寨为平常之事，还经常武力对抗前来围剿的官军。地方官府纵然报告督抚提镇等上级官府，但通常是互相隐讳，以之为安妥之计，“间有建议征缴者，非以为好事，又指为喜功。”①《云贵总督鄂尔泰为窝泥既靖、规画宜周、敬陈管见、仰祈睿鉴奏事》（雍正六年正月初八日），《朱批谕旨》鄂尔泰折五。

在云贵土司地区凡有争执，主要是依靠传统的习惯法审理，对一般争执官府通常并不过问。广西分巡右江道佥事乔于瀛，雍正元年（1723）在上奏朝廷的奏报中说：在柳州、庆远与思恩等地，少数民族占居民总数至七八成。“熟夷”如同汉民一样输赋纳租，但传统习俗仍起很大的作用。若发生争执，多请地方老者调停解决，很少至官府告状。“非趁炮火劫杀，即趁黑夜烧掠，皆因愤有衅隙，循环报复得可完结。”②《广西分巡右江道佥事乔于瀛为奉明奏事》（雍正元年九月十五日），《雍正朝汉文朱批谕旨汇编》第三册。受害人即便赴官府控诉，官府设法推脱的情况较多，因此很难得到妥善解决。表明国家法律与地方习惯法之间，也存在需要磨合的问题。

可见云贵地区长期存在土司、“恶夷”严重违法，以及法治普遍不健全的问题，前提是当地官府吏治腐败，纵容土司与“恶夷”的违法活动。在某些情况下，还存在朝廷法治与少数民族习惯法磨合不够的问题。因此，只有全面整顿吏治，处理好朝廷法治与地方习惯法妥善对接等一类的问题，才能改变云贵地区各级官府执行不力的状况，土司、“恶夷”严重违法与法治普遍不健全的痼疾，也才能相应得到有效解决。

综上所述，明末至雍正朝改土归流以前云贵土司地区的法治，大致可分为明末至“三藩”叛乱结束、“三藩”叛乱结束至雍正朝改土归流之前两个时期。

前一时期，明末战争给云贵地区留下严重的创伤，兼之土司违法作歹由来已久，战争创伤延续了很长的时间。吴三桂平定云贵地区，一度镇压反抗的土司并改设流官，但用意与朝廷的改土归流明显有别。出于割据云贵地区准备造反的考虑，吴三桂纵容和滥封土司。“三藩之乱”爆发后，不少土司参加反叛，使原本饱受破坏的地区雪上加霜。除违法土司外，一些地区的“夷霸”和“生苗”也肆意横行，使得道路受阻，耕地荒芜。

“三藩之乱”平定后，土司、“夷霸”“生苗”长期违法涉及的深层问题暴露，官府失职推诿以及吏治腐败，堪称是土司、“夷霸”违法难止的土壤。对云贵地区土司、“夷霸”严重违法的问题，雍正朝之前也进行过一些治理，但收效甚微。经过详细调研，雍正帝与大臣鄂尔泰总结出重病须用猛药，对违法的土司和“夷霸”，以及云贵地区的吏治必须彻底整顿的思路，为以后大规模进行改土归流，彻底解决土司地区法治方面的问题创造了条件。