新常态下农村贫困退出机制研究*

◎林科军

对于农村地区来说，贫困是束缚农村经济发展的枷锁，严重阻碍着区域经济发展，同时也影响民生和社会的稳定，因此国家制定了扶贫攻坚计划，扶持农村经济的发展，如“国定贫困县”、“精准扶贫计划”等，重视发展农村经济，强调以城带乡，力求促进城乡一体化，然而在实际的扶贫过程中，出现了一些意想不到的情况，如一些贫困县以“贫困”为骄傲，或者带着“贫困帽”占据国家资源，而国家在贫困退出机制方面的建设相当缺乏，这是短板，需要政府有所作为，避免这种现象的发生。有研究者指出，退出机制实质是一种导向机制，它是指在某种指标体系中，经过发展而达到这种指标时自动脱离的情况。正因为当前我国农村贫困退出机制存在诸多问题，才导致了这种自动脱离的情况少之又少，这需要在分析其具体原因的基础上，说明解决这些问题的方法策略。

一、我国农村贫困退出机制现状分析

现阶段，我国农村贫困退出方面整体呈现出一种被动退出、退出数量少和退出效果不佳等状况，这种总体情况，需要进一步分析。

（一）退出数量少。我国农村贫困地区退出的数量较少，主动退出的自觉性相当弱，不愿意自动退出。虽然自我国确定扶贫标准以来，农村贫困区有进有出，但总体上退出的数量偏少。就以贫困县的退出为例，有数据表明，自1994年以来，我国国定贫困县的退出比率只占8.6%，退出数量较少，效果也并不明显。

（二）退出困难。正是因为我国扶贫政策为农村贫困地区带来了可观的经济利益，某些贫困地区还能获得上亿元的扶贫资金，这些资金原本的用意是解决该地区的贫困问题，以促进贫困地区经济的发展，一些农村地区争相获得国家的资金扶持，而且那些依靠国家资金实现了脱贫的农村地区为了继续无偿享受国家的资金扶持而不愿意将这项权利让给其他的贫困地区，加上我国在贫困退出方面的机制和制度的建设存在巨大的缺失，因而在激烈的竞争和强大的资金诱惑下，农村贫困退出相当困难，状况堪忧。

（三）负面影响大。以上现象会产生诸多不良后果，一方面，加重了财政负担，不利于实现社会公平，这主要体现在那些依靠国家扶持资金发展起来的农村地区没有退出国家扶持范围，占据了一部分名额和资源，致使应该获得国家资金扶持的地区不能获得有效的资源以发展自己，导致了社会的严重不公，加重国家的经济负担，同时也影响了我国扶贫效率的提高。另一方面，形成了一种逆向的激励方式，反而妨碍贫困地区的发展。一些贫困区过度依赖政府政策支持，形成“等”、“靠”、“要”的思想，这与国家制定政策扶持贫困地区发展的初衷不相符合，没有对该地区的发展起到激励作用，严重阻碍了贫困地区自我发展的能力。

二、我国农村贫困退出机制存在问题的原因分析

（一）缺乏明确的退出制度。我国在贫困退出方面的制度缺失是长久以来困扰贫困退出的关键所在，因为制度的模糊、不明确，使得农村贫困退出无法可依。在流程方面，中央政府只是对各个省份提出了一个大致的要求，如按照“高出低进、一进一出”的原则来分配贫困名额，正是因为这条规则过于宽泛，缺乏具体的操作步骤要求和相关执行标准。此外，执行人员也可能按照自己的理解方式或者从维护自己的利益方面入手，来理解国家提出的相关要求，制定具体的退出制度和方案，最后形成了多数不同版本的退出机制和政策，没有统一的标准和具体的要求，影响了顺利退出。

（二）评定标准缺乏科学性和公开性。我国农村贫困地区的退出与国家对贫困地区的评定标准密切相关，目前，我国对贫困地区的评定标准正在随着经济发展水平的提高而不断调整和优化，但总体来说，现行的评定标准在指标体系和监督体系的建设方面还是缺乏力度，主要表现为评定标准缺乏科学性、公开性和统一性，过于灵活的评定标准只会让各省份凭借自身对贫困以及扶贫标准的理解和认知来制定相应的退出政策。在制定评定标准时，多种退出版本并行，致使各个区域的退出口径不协调，不利于农村贫困地区的退出。

（三）缺乏可靠的监测评估和动态调整机制。我国农村贫困地区一旦被国家评定为资金扶持对象，每年即可享受到相当丰厚的财政支持，但国家在为这些贫困地区带来大量资金的同时，却没有注重建设可靠的监测评估机制和动态调整机制，以实时监测资金的用途，是否真正进入了确实需要资金的群体中，或者监督贫困地区在实现脱贫之后是否将其“贫困身份”摘除。由于缺乏相关动态调整机制，这些发生变动的区域没有得到相应的调整，如某些被国家评定为贫困县的地区实现了脱贫，甚至出现在国家百强县名单中，却依然没有变换其“贫困身份”，依然享受着国家的政策。因此，在监测评估机制和动态调整机制的建设方面，国家需要进一步加大建设力度。

三、完善我国农村贫困退出机制的策略分析

2016年4月份，中办、国办印发了《关于建立贫困县退出机制的意见》，指出要建立严格、规范、透明的贫困县退出机制，促进贫困人口、贫困村、贫困县在2020年以前有序退出。就目前农村贫困退出现状来看，我国建立和完善贫困区域退出机制和制度已经处于紧要关头，任务十分紧迫而艰巨。

（一）明确脱贫目标和评价标准。目前我国贫困地区的评定方式主要是以该区域的贫困人口、农民的人均收入情况和人均GDP以及人均地方财政的收入为主要依据进行制定的，为了进一步优化贫困地区的退出标准和完善相关机制，可以考虑以下几个方案：第一，以每个地区的各项经济指标为标准，进行综合评价和权衡，实时调整进入贫困县的相关标准，将不能达到贫困标准的县、村等统统排除出去，以实现扶贫资源的有效利用。第二种方案是在第一种方案的基础上加入健康状况、教育及医疗水平等具体的指标，将经济发展指标与人民的生活指标相结合，综合起来进行衡量，要求那些达到良好发展水平的贫困地区自动让出名额。

（二）为农村贫困地区设定明确的退出期限。为尽可能地减少贫困农村的数量，可以考虑使用有“期限”的贫困评定方式，为一部分富裕起来的贫困农村设定一个近期的退出时间，使其到了规定时间能够自动将“贫困身份”转变为普通身份，从根本上杜绝农村争相获取贫困名额的行为。对于刚刚获得贫困名额的农村，首先应该让他们意识到名额是流动的，不是固定的，不能长期被自己所占有；然后为这些贫困农村制定脱贫“时间表”，在这个时间段内该区须凭借国家的资金资助实现自主发展。

（三）鼓励贫困地区自主发展，建立正向激励机制。针对某些地区出现的逆向激励现象，政府应当积极制定相关政策，鼓励接受扶贫计划的区域实现自主发展，增强摆脱贫困的力量，建立正向的激励机制。首先，制定奖励政策，以重金奖励那些凭借着政府的支持走上自主发展、实现本区域可持续发展的贫困农村，而且对待那些只依靠自身力量发展起来的农村更应该给予更高的表扬和更丰厚的奖励，从而引导那些又“等”又“靠”的贫困农村不再“等”下去。其次，扶贫一定要坚持“授人以渔”的原则。中央制定了扶贫计划和政策，地方政府就需要提供相关的配套措施，确保资金能够真正落实到亟需改变生活状况、亟需发展自身经济的贫困群众手中，以帮助当地贫困人口通过国家扶贫政策提高自我发展的能力，同时也保证扶贫资金用在“刀刃”上，提高扶贫效率。

（四）确立可行性强的约束机制。为确保农村贫困地区退出机制的进一步完善和发展，建立激励机制还远远不够，需要相应的约束机制，从规范考核的角度约束地方官员的行为，促使他们将扶贫工作的重点放在农村建设方面，引导他们树立正确政绩观。在具体的贫困考核中，须同时注重经济增长和社会公平问题，将考核的内容扩大到扶贫政策的有效性、扶贫资金的使用效率、贫困人口的生活水平是否提高和农村环境是否得到改善等方方面面，切实做到全心全意为人民服务，踏踏实实为人民做好事实事。

（五）制定科学的退出程序。首先，根据贫困农村的发展状况获取详尽的信息，并对之进行处理和分类。其次，根据详细的信息核查应当退出的贫困农村，将部分符合退出标准的贫困农村进行备案登记，并将这些备案文件进行反复对比，认真核实，以避免遗漏和失误现象。同时，在确定退出名单之后将退出对象予以公示，各个省份将各自所辖区域内的脱贫农村予以张榜公示和网上公示，将结果告知广大农村地区。完全确定退出对象的阶段，由省级政府将确定的名单上报到国家，经过国家扶贫办审核确认之后再予以停发扶贫资金，最终将该村移出贫困农村的名单。最后，为了巩固贫困退出成果，在停发扶贫资金的同时，政府可以在其他方面继续给予优惠和帮助，如给予退出贫困名单的农村税收优惠政策或者相关产业支持等，以确保该区域的经济持续健康发展。