农村土地股权制度构建研究*

◎姚 鹏 党 森 安福杰

农业的发展必须依靠科学技术，科学技术的采用和推广必然要求农业生产的产业化和规模化。为此全国许多地方都在进行种种制度改革尝试，其中较有影响力的主张是建立土地股份合作制。“典型的土地股份合作有两种情况，一种是按土地面积入股，一种是土地经营权作价入股。按土地面积入股不存在作价问题，但是就农业生产而言，土地的等级显然与土地的生产力密切关联，不问土地等级可能造成股份不公平的嫌疑，为土地股份合作健康发展埋下一定隐患。作价入股如何确定土地经营权的公允价格也具有相当难度。”［1］因此，尽管许多专家学者力主建立土地股份合作制，但由于其在实践中客观存在着的诸多难以克服的困难，决定了该制度设想实际并不可取。本文所提出的土地股权制度构想和土地股份合作制一样都是为了实现土地的集中利用和规模经营，但在制度设计的理念和具体操作层面则根本不同。

一、农村土地股权制度的概念

农村土地股权制度，是在坚持农村土地集体所有的前提下，将土地所有权的核心权能“收益权”股份化，平均分配给农户，一方面保证了农户的基本生活需要，同时可以使土地得以集中利用，规模化经营，推动实现农业现代化。

农村土地的所有权属于农村集体经济组织，我国宪法于此规定十分明确。改革开放之前农村集体所有的土地实行的是集体所有集体经营制度，合作社、生产队是农业生产的基本组织形式。历史已经证明“集体所有集体经营”及这种制度下的“合作社”、“生产队”等农业生产组织形式普遍存在着权责不明、权责不分，干多干少一个样、干好干坏一个样的情况，不利于调动广大农民劳动生产的主动性和积极性，不利于发展农业生产。正因为如此，1978年农业经济体制改革首先进行的就是将农村的土地所有权和经营权分开，实行家庭联产承包责任制。这种统分结合的双层经营体制适应了当时我国农业改革和发展的需要，极大地调动了农民进行农业生产的主动性和积极性，促进了我国农业生产力的发展。农村经济体制改革从开始到现在已经有四十年的时间，其间科学技术飞速发展，国家、社会和世界都发生了巨大的变化。在新的历史条件下，现行的农村土地承包责任制使土地规模经营效应、追求利润最大化的经济功能难以实现。［2］农业的发展迫切需要制度改革，迫切需要制度创新，以此加速推动生产模式、生产方式转变，以此加速推动农业生产的科学化和现代化。

关于农村土地管理体制改革，无论是在理论上还是在实践上都已经有了诸多探索。从上世纪90年代开始，在我国一些工商业相对较为发达的地区即已开始尝试更为有效的土地利用方式。在这个过程中，“农村土地股份合作制”逐渐引起了专家和学者的普遍关注，甚至有人认为“农村土地股份合作制是一次诱致性制度变迁，是家庭联产承包责任制后农村土地利用制度最根本性的创新。”［3］固然“农村土地股份合作制”是在寻求矛盾解决过程中的一个有益尝试，但毋庸讳言其本身存在着土地入股作价缺乏客观标准、土地股份的权重及收益不合理、土地股份分配有失公平、土地收益不稳定等诸多问题，［4］使其在实践中始终难以作为农村土地管理的一种成功模式加以推广。

本文所述的土地股权制度则根本不同，其制度设计思路是将农村集体经济组织所有的土地作为一个整体将其收益股份化，平均分配给农户，每户一股，因此无需根据土地的等级差别按质论价。在这种制度模式下，每户同股同权，不可能存在股权分配、收益分配等不公平、不合理的情况。同时，在这种制度模式下，农民拥有土地股权，土地由谁经营、怎样经营关乎农民的切身利益和长远利益，因此十分有利于增强广大农民参与民主管理的主动性和积极性，显然这对于农业生产效率的提高和对于农业的可持续发展都大有裨益。

二、农村土地股权制度的构成

1.土地收益权股份化。农村土地归农村集体所有，在现行家庭联产承包责任制下，土地的收益权实际上是内在地包含于农户的承包经营权之内的。实行土地股权制度，首先要做的就是要将土地的收益权从土地的承包经营权中剥离出来。土地的收益权属于且只能属于土地的所有者农村集体经济组织，承包人承包土地取得的只是土地的承包经营权。承包经营权不包括也不应包括本就应该由土地的所有者享有的土地收益权。农村集体经济组织根据收益权所取得的收益归根结底最终一定是属于农村集体经济组织成员的。土地收益权决定土地收益的归属，土地收益权股份化决定土地收益的最终分配方式。

2.一户一股。农村集体经济组织所有的土地的收益权股份化后，具体是按户平均分配股权，还是按人平均分配股权，即是实行“一户一股”，还是实行“一人一股”，可交由村民大会民主决定。但就笔者看来，以“户”为标准比以“人”为标准更加公平合理，更具可操作性。土地股权收益就其本质而言，无外乎就是地租收入，具有社会保障性质，并不是也不应该是农民的全部收入，因此以“户”为标准，可以使独居的老年人群体获得相对较多的收益，体现了社会对于丧失劳动能力的弱势群体的优抚和关怀；而且以“户”为标准，股数也不会因为“出生”和“死亡”而变，所以具有更大的稳定性。

3.土地使用权对外开放。农业集体经济组织对农村的土地拥有所有权，其成员拥有土地的收益权。这一点在现行的家庭联产承包责任制下也是如此，只不过在家庭联产承包责任制下土地的收益权是内在地包含于土地承包经营权之中而已。正因如此，在家庭联产承包责任制下，农村集体经济组织所有的土地只能由其成员承包而不能由其成员以外的人承包，否则就会导致农村集体经济组织成员实际享有的土地收益权流失。实行土地股权制度，土地的收益权和土地的承包经营权两相分开，因此土地无论由谁承包经营，农业经济组织都会因着土地所有权而取得地租收益。如果土地出租给农业经济组织以外的人或组织可以带来更多的收益，为什么不可以将土地对外出租呢？因此实行土地股权制度，一个必然的结果就是土地使用权的对外开放。土地使用权的对外开放必然会带来农民思想观念的开放，农业生产方式将因此而改变，农业生产效率将因此而大幅提高。

4.土地股权不可转让。在现行的家庭联产承包责任制下，农户的承包经营权是可以在农业经济组织的内部成员之间进行转让的。允许承包经营权在农业经济组织内部进行流通转让可以避免土地落荒，也可以在一定程度上提高农业生产的规模化程度，对于提高土地的生产效率均有一定意义。尽管如此，还是应当看到土地对于农民而言在很大程度上实际发挥着社会保障的功能。实行土地股权制度，土地的收益权已经从土地的承包经营权中剥离出来。土地的收益权由土地的所有者农业经济组织享有，收益权股份化后最终实际由农户所有，其具有明显的社会保障性质。如果允许农民土地股权转让，将不可避免地会导致部分农民失去土地这个最基本的社会保障。农民受教育程度普遍偏低，普遍缺乏技术特长，在科学技术飞速发展的时代背景下，很容易出现生计困难。一旦所预想的情况大面积发生，会对社会形成巨大压力，进而导致严重的社会问题。正是基于这种考虑，本文所设想的土地股权制度应当是“一户一股”且股权不能转让。

三、农村土地股权制度的运行

1.成立村民土地收益权股东大会。进行土地股权制度改革，农民的切身利益开始和村集体经济组织土地的整体利用效率息息相关。成立村民土地收益权股东大会旨在建立一种土地管理的民主机制。通过这个机制，农户可以就诸如土地经营方式、土地利润分配方式、土地股权份数增减变化等多方面问题进行研究和磋商。

2.建立规章制度。本文所设想的土地股权制度和家庭联产承包责任制度两者旨趣迥异。前者的目标是推动和促进产业集中，而后者则是分产到户。从“分产到户”到“产业集中”，法律法规等规章制度的变革显然是必须的。最为理想的模式是从国家的层面制定基本法，其好处是制度变轨一步到位，有利于加快推进农业的产业化、规模化和现代化。鉴于目前尚缺乏改革实践经验，也可以采用先试点再推广的模式。即使采用“先试点再推广”的模式，也需要有关政府主管部门大力推动，制定“示范法”、“示范合同”对有关各方当事人之间的权利、义务进行规范，同时也要积极引导村民大会或村民土地收益权股东大会结合自身实际情况制定适合自身发展的规则。在不断取得和累积经验的基础上，不断实现政策、法律、法规的升级。

3.政府主管部门加强监管。土地问题涉及农民的切身利益和长远利益，关乎农民的生存保障，因此，加强政府有关主管部门监管，实际上是从根本上保护农民的利益，不仅有利于平衡农民的现实利益和长远利益，也有利于实现政府所追求的公共利益最大化和农业经济组织所追求的个体利益最大化之间的平衡。政府监管的方式，主要应从制度管理和合同管理两个方面入手。制度管理应当始终以宪法和法律为依托，合同管理以制度管理为基础。总而言之，实行土地股权制度，农民通过土地收益权股东大会行使土地管理权，政府有关主管部门同时进行必要的监管，切实最大限度地保障农村土地民主管理的结果科学合理。