农业产业化发展与反垄断法农业豁免的协调

◎吴 琼

一、农业产业化与反垄断法农业豁免的界定

（一）农业产业化的界定

农业产业化作为农业现代化的实现路径之一，也可以称作农业生产、经营、服务一体化，是指在市场经济背景下，以家庭联产承包责任制为基础，将分散经营的传统农业改造为专业化、商品化、集约化、社会化的纵向合作化过程。农业产业化起源于二战后农业振兴时期的美国，而后传入西欧、日本等发达国家，它主要是依靠经济和法律关系将农业生产的产前、产中、产后等环节有机地联系起来。我国农业产业化发端于20世纪80年代中后期，是在农村经济改革与发展的实践中应运而生的。发展至今，对于提高我国农业竞争力，促进产业发展，农业人口增收，加快新农村建设等都起到了至关重要的作用。

（二）反垄断法农业豁免的规定

反垄断法之所以作为经济法的核心，根本上说是由于其所保护的竞争是市场经济的本质和内涵。反垄断法主要通过对市场主体间的合谋性协议，滥用市场支配地位、以及有排除竞争效果的经营者合并这三种行为进行规制来保护市场竞争。从《反垄断法》的立法本意来看，其适用的范围涵盖市场的各个领域。但在实践中，基于法律属性的特殊性其不得不在某些特定的领域进行特殊规定或者豁免，比如知识产权领域，国际贸易领域和农业领域。在以美国和欧美为代表的发达经济体和地区的立法中，它们都认为知识产权领域是个特殊领域，特别是在农产品贸易领域，可以不遵守WTO 中各国所共识的自由贸易原则。因此美国和欧盟大多数国家坚持将其农业领域与国际竞争相隔离，特别是在涉及到与非发达国家的农业竞争中，这也是过去几十年从GATT 到WTO谈判陷入僵局的重要原因之一。因循此类贸易政策，农业在大多数发达国家和发展中国家中都是作为一国竞争法豁免的对象之一。

我国《反垄断法》在附则五十六条规定，“农业生产者及农村经济组织在农产品生产、加工、销售、运输、储存等经营活动中实施的联合或者协同行为，不适用本法。”从文义解释的角度，该条文可以从三个方面来进行解读。首先，从主体上看，该条适用的主体限定在农业生产者和农村经济组织，虽然这两者涵盖了大部分的农业主体，然而并不是所有涉农的主体。其次，主体的行为仅限制与对于农产品的生产、加工、销售、运输和存储活动中。虽然条文中有“等”字，但基本上可以判断其内涵只限于这五类活动中可以豁免。最后，并不是农业整体这五种行为都不适用，而是五种行为中的联合或者协同行为不适用，这意味着个体行为仍然是适用的。

二、我国农业产业化的发展现状

我国在改革开放以后逐渐从小农经济转向为家庭联产承包责任制以后，农业生产效率得到了显著提高，农业发展也进入了一个新的阶段。然而随着信息革命所带来的全球经济一体化，单位农户的制度张力基本释放完毕，其进入到全球化的市场竞争中是很难抵御剧烈的波动以及信息不对称所带来的风险。因此通过不断推进以产销纵向一体化、生产专门化、企业规模化等为路径的农业产业化经营模式逐渐走登上舞台，目前我国的农业产业化发展的特点主要表现为以下几个特点：

第一，产业化发展在制度性供给依赖性比较强。农业产业化发展的前提是以市场作为资源配置的核心力量。而我国现阶段的农业产业化发展道路中，一方面由于我国城乡发展差距较大；另一方面由于农业及农业主体的特殊性，并且发展较晚，导致市场核心地位在农业发展领域并没有发挥主导作用。因此各地产业化发展主要靠政府依靠政策手段在主导产业上选择龙头企业带头发展，而政府能够给予企业的主要来自于政府的制度性补贴。在产业化发展的初期这种思路固然可取，然而随着市场规模的逐渐扩大，这种依靠制度性供给培育发展优势企业的做法固然会触及竞争这条市场经济的红线，影响我国农业整体的竞争力。

第二、地方保护主义限制农业产业化发展。小部门化的特点一直是伴随着各地产业政策发展的主要思路之一，各地方政府虽然不遗余力的依靠产业政策不断扶持龙头企业，但生产、加工、销售、运输和存储分治的局面加之地方保护主义使得农业产业化的发展道路被割裂的碎片化明显，影响了农业整体产业化的进程。各地政府为了保护自身局部利益，造成农产品市场的封锁和断层。

第三、产业政策与竞争政策的立法目标的冲突。竞争法和产业法都是政府干预经济的法律手段，都是为了克服市场失灵、实现资源合理配置。但是，竞争政策与产业玫策的规制重点、实施方式、和作用机制却存在明显不同。反垄断法作为竞争政策法律化的产物和竞争政策的核心体现，是以维护自由竞争秩序为出发点，通过限制市场主体滥用支配地位、不当合并、联合限制竞争等行为，防止自由竞争带来的垄断和失序；产业政策则是通过扶持或限制某些特定产业，调整和优化产业结构，加强产业的竞争力，进而实现经济效率的提高。对特定产业的扶持或限制，比如设置行业准入标准，就有可能在产业间形成不公平、不自由的竞争，与反垄断法的目标、价值取向和基本制度发生冲突。

三、美国反垄断法农业豁免的相关规定及与农业产业化的关系

（一）美国的农业豁免规定及立法目标。

《克莱顿法》第六条规定：不盈利的、互助的劳动组织、农业组织、园艺组织不受反托拉斯法的限制。其成员合法地实现该组织的合法目的，不是限制贸易的非法联合或共谋。这是最早确立的对农业产业化发展的保护。随后在1922年的年制定的《凯普-沃尔斯蒂德法案》通过进一步将农业主体界定为农场主、种植员、牧场主、奶场主、果园主等”。进一步使农业合作化获得豁免，规定反垄断法不禁止通过授权农业生产者组织，及其处理、加工、销售其所生产的农产品。该法案因为是对《谢尔曼法》的实质性例外，因此其对于主体和行为的界定更为仔细和谨慎。在立法目标上，美国法的豁免规定主要是通过限制在涉农领域的扭曲竞争，以此来帮助农业生产经营者对抗诸如大的经销商所拥有的买方或者卖方所拥有的支配地位。因此，农业生产者之间允许结合成农业合作社或者其他农业组织，并且对农业组织为了社员共同利益的合法行为加以豁免。换言之，在美国竞争制度是优先于产业政策的。

（二）美国农业豁免制度与产业化的关系

美国产业化进程的道路在二战以后与其他产业一样突飞猛进，在横向上农场通过扩大集约化扩大市场份额、纵向上通过集中实现垄断市场力。这种基于资本的产业化无疑对小农户造成巨大的影响，但是政府不可能放弃已经开始的产业化道路，因此如前文所述，通过农业豁免限制扭曲竞争，并允许农业生产者之间在一定领域内进行合谋行为对抗拥有巨大市场力的经销商等组织。这样做一方面能使农业经济持续发展另一方面能够保持本国的产业优势。

四、协调农业产业化发展与反垄断法农业豁免的路径

（一）充分发挥市场最为资源配置最核心的力量

不可否认，产业化发展的初期，需要在资源配置中将政府作为主体出现，一方面由于农业自身特殊性决定，其受自然因素影响较大，另一方面作为国计民生对于一国市场经济建立初期的稳定起着非常关键的作用。因此为了实现从小规模经营到产业化经营的，政府必然利用行政资源和制度供给帮助优势产品优势企业发展，以此带动整个行业发展。然而随着市场化程度不的不断加深，此种以来政府资源带动产业化的行为必然会导致资源配置的不均衡，进而导致整个行业发展的无序和混乱。因此，虽然表面上看起来产业政策与竞争政策似乎是矛盾的，但究其深层次的价值目标，二者是协调统一的，而其统一的焦点就是市场这条红线。产业政策与竞争政策不应存在美国式的竞争政策由于产业政策，也不应想欧盟发展的产业政策由于竞争政策，二者应该在促进行业发展中寻求统一。

（二）严格限制地方保护主义

我国处于市场经济发展的初级阶段，各地各区域发展极不均衡，加之其他诸如政治经济等因素，导致了在农业产业化进程中，地方保护主义严重，这种做法会严重限制产业化发展对于整个社会发挥作用。限制地方保护主义可以从政治、经济等多个角度入手，本文认为除此外，完善立法和执法水平也可以更高效的降低地方保护主义的危害。换言之，正是由于现阶段我国反垄断法和农业相关法在立法上的缺陷，留下了地方保护主义钻制度漏洞的空间。具体来说对于反垄断法56 条农业豁免而言，可以从以下三个方面来入手。

首先，应明确界定“农业”的范围，广义的农业还应包含林业、畜牧业、种植业等。美国和欧盟成员国所保护的农业包括林业、畜牧业和渔业。其次，应明确限适用除外的对象。第56 条的规定中，“农业生产者”的界定是明确的，而“农村经济组织”的表述则易错误地将农业销售、仓储、加工、运输等组织均包含在适用范围中。应将适用除外的对象限定为农业直接生产者及其组织，而非农业直接生严者组成的组织或联合体则不宜适用。最后，应明确界定豁免的条件。根据56 条的规定，无论该行为是否能够严重产生限制竞争的效果，或者扭曲竞争制度都可以进行豁免。这样的表述显然是不够严谨的，对于可以豁免的行为应该设定一个“安全阀”，以防止农业组织垄断力严重危害行业发展。