新疆农村集体经济的发展特色与功能优化★

◎毛志强

新疆和平解放后，随着农业合作化、集体化运动的开展，农村集体经济应运而生。新疆农村集体经济体制的演变以农村家庭联产承包制改革为分界点，大体分为人民公社体制时期和集体、农户双层经营体制时期。探索新疆农村集体经济的完善与壮大路径，必须对其农村改革以来的发展状况予以考察。

一、农村改革以来新疆农村集体经济的发展特色

新疆在完成家庭联产承包责任制的普及后，农村集体并未放松对于农业的规划与服务。集体在农业生产经营上的统揽、主导、调控能力总体来看较为坚强有力。这也是农村改革以来新疆相较于国内多数省区的一个独有特色。其具体功能有以下几种。

（一）领导农民发展生产的主心骨

新疆在建立农村双层经营体制的同时，即根据中央“统分结合”的相关要求大力推进“五统一”，在农业生产一些主要环节上集中起来。由于实行“五统一”，村集体具有一定的经济实力与较强的管理经营能力。例如与绿洲农业发展密切关联的灌溉就由村集体统一组织进行。村集体由于掌控了农业发展的重要命脉，就可以统一合理规划，“保证了全区农业内部结构能够比较协调的发展。”［1］村集体统一管水还有利于防止农村因灌溉引起的冲突。这一点，对于各民族混居的新疆农村至关重要。新疆在农村改革之初就留有余地，并没有像内地很多地区一样将集体土地分的一干二净，很多地方试行了“两田制”或“三田制”。以喀什为例，当时的包干到户是这样实行的：“将集体耕地面积的20%左右留作集体林地和人口调整机动地，剩下的土地口粮田和责任田各占一半。”［2］库尔勒市预留了8000亩香梨园作为集体果园，后来进行对外承包以增加集体经济收入。此外，集体还可以通过开荒增加集体的土地，兴办“公共积累田”、“绿色企业”（小农场、小林场、小果园、养殖场）。

（二）实现共同富裕的领头羊

随着商品经济尤其是社会主义市场经济的发展，新疆农村集体经济在率领农牧民群众共同致富方面的作用逐渐凸显。一些近城农村积极发展乡镇企业，解决群众的就业，提高其收入。一些地方提倡集体与农户之间搞“社户联营”以扩大生产经营规模和领域。这种形式有长期、固定的，也有短期、临时的，有综合专业的，也有“一事一合作，完事就散伙”的。方式灵活多样，充分兼顾集体农户利益。例如，有的村集体以集体场地入股，农牧民以资金、劳力入股，村户合作经营发展多种产业。新疆一些城郊农村统一规划场地，以村里的优惠政策吸引社会力量入股搞起了养殖场，农牧产品加工厂。这些村办企业的规模逐渐扩大，很多成为乡镇企业发展的典型。

（三）服务群众生产生活的贴心人

20世纪80年代开始，新疆积极发挥农村集体的服务功能，通过有偿服务（少花钱多办事），合理收取费用，服务群众同时增加集体积累。一些集体在经济实力增强的情况下相应增加了农民的一些社会福利。新疆在上世纪末就出现一些经济实力强的农村，可以率先解决村里公共设施建设和农田综合整治问题，增加村民养老、医疗、教育方面的补助，有的村集体还向村民发放生产借款和补贴。集体经济的增强坚定了各族农民群众对社会主义的信念，农户的集体意识、合作意识普遍有所提升。由于村集体有充足的实力为村集体成员服务，干群关系十分融洽，基层治理相当完善。这就初步探索出了适合新疆实际的农村集体经济发展道路。

二、农村集体经济对于新疆农村经济社会发展的重要意义

在邓小平同志关于中国农业发展战略构想即农业的“两个飞跃”中，他明确提出“第二个飞跃就是发展集体经济”。［3］这是对农业发展规律尤其是社会发展规律正确总结后得出的科学判断。集体经济在当前新疆全面建成小康社会和全面脱贫的攻坚任务中具有重要作用。

（一）服务生产助力跨越式发展

在统分结合的双层经营体制下，农村集体可以行使协调、管理、服务等多种统一经营职能。农村集体经济在多种经营的基础上，可以实行以工补农，改善农业比较利益低下的局面。还可以就地转移剩余劳动力，为农村实现规模经营和生产社会化创造良好的环境。重振和壮大集体经济也是新型农业经营体系和社会化服务体系的重要内容。近年来，新疆一些乡村能够投入资金、技术、机械等对耕地进行整治整合，实现生产的规模化、标准化。一些地方由集体组织出面招商资、树品牌、拓市场，牵头组建专业协会和合作社，组织农牧民群众参与农业产业化经营。

（二）保障民生维护社会稳定

村集体经济提供的社会化服务尤其是公共福利和社会救助能够较为及时、精准地满足群众的多样化需求。其对（集体）外遵循市场经济规律讲究效率，对（集体）内坚持社会主义原则讲究公平，这种“外圆内方”的经营模式给农民带来了精神上的归属感，无疑有利于新疆农村社会的稳定。农民天然具有分散的原子性，这给三股势力以可乘之机，这是当前新疆农村治理乃至社会建设面临的很大障碍。集体经济主要是建立一个共同体，让大家都认同集体是大家的家。发展农村集体经济更重要的是为了农民，让农民过得舒心、有尊严、有归属感。壮大集体经济的主旨是增强农牧民对集体的认同，国家的认同，理想与信念的认同。这一点，对于新疆辽阔的农牧区尤为重要。

三、新疆农村集体经济发展中面临的问题

随着“三农”问题的凸显，新疆农村集体经济发展总体状况不容乐观。农村集体经济发展水平和功能的发挥离党和政府的要求尚有很大距离。

（一）经济实力不强

取消农业税和集体提留以后，除财政拨款、财政补贴和征地补偿外，一些农村集体失去了收入来源。当时全疆尤其是南疆四地州存在很多“空壳乡”、“空壳村”的现象。据2005年底全区9183个行政村的统计显示，“无经营收益的村占28.7 %”［4］。新疆目前尚有上千个贫困村，其中一些村集体债务包袱过重，无力发展集体经济。村级集体经济积累和再生产几乎“归零”是新疆南疆四地州这一集中连片贫困区经济发展的短板。

（二）经营管理不善

行政村一级集体所有制虚拟和集体经济混乱问题严重。例如，农村集体“三资”管理不到位，产权不清、主体缺位、责任不明等问题长期存在、影响至今。新疆早在1995年就颁布了《农村集体经济组织资产管理条例》，主要目的在于加强农村集体经济组织资产管理，防止集体资产流失。但是，条例在具体执行时无法适应复杂的农村形势，效果有限。一段时间以来，一些农村集体建设项目管理混乱，工程质量无法有效保证。农村集体经济组织资产承包费或租金的评估、确定、收取等方面存在问题。一些地方出现集体资产流失严重，干部违规包地现象。部分地方存在长期拖欠承包（承租）费的现象。

（三）功能发挥不足

新疆农村集体经济的弱化加剧了很多基层社会问题。例如部分基层组织的软弱涣散、一些乡镇基层政权的“悬浮化”、民族分裂和宗教极端主义对村民思想的侵蚀、农村贫困等重大现实课题急需解决。发展农村集体经济是实现新疆农村经济发展和社会稳定的关键，新疆要将重振农村集体经济作为一个政治问题放到重要位置上来。

四、优化新疆农村集体经济功能的总体思路

党和政府要从基层治理的角度出发，推动“钱、人、劲”向基层的倾斜，优化农村集体经济功能。从政府顶层设计看，可以根据治下村集体自身条件，因村施策选择不同的优化路径。简言之，可以采取以下不同模式。

（一）修身：要在全疆培育形成一批带动性强的先进典型

要内外兼修，结合当前的供给侧改革调整农村集体经济结构，改进生产技术，转换经营理念，增强自我发展的能力。要加大村集体经济债权债务清理，采取有效措施化解村级债务。要强化村级财务管理监督。实行“村财乡管县监督”工作机制，完善支出审核审批、财务公开等制度，防止针对集体资产贪、占、挪、分等现象的发生。

（二）齐家：集体经济应在增强服务功能上下功夫

村集体经济要发挥中介作用，作为全疆200多万小农户进入市场的依托，促进大型涉农企业、基地和农户建立稳定的合作关系，形成利益联合体。要大力领办、参办农民专业合作社，使农牧民联合起来并将合作贯彻到农业生产的各个领域。集体可以从加强“统”的功能入手，量力而行地开展一些能够收支平衡或带有协调性质的服务。例如，可以有偿组织富余劳动力外出务工。总之，农村集体经济应该成为集体内成员的主心骨、领头羊和贴心人。

（三）治平：集体经济在社会主义市场经济建设中要有所作为

农村集体经济实力雄厚的地方应抱团发展，大搞联合发展型集体经济。农村集体企业要逐步涉足涵盖农、工、商、建、运，积极融入农业产业化体系，形成稳固的国内国际两个市场。农村集体企业要释放规模化经营和规模化服务的潜力，向专业化生产、一体化经营、集团化管理的方向发展。

五、壮大新疆农村集体经济的具体路径

壮大新疆农村集体经济关键在党，基础在人。随着国家对农村各种惠农资金、专项资金的不断投入，农村集体经经济规模不断发展壮大。2010年中央新疆工作座谈会以来，新疆大力推进发展壮大村级集体经济政策。近两年来各种惠民项目（单以村级“惠民生”项目看就有村均每年50万元的项目）覆盖了全疆8000多个行政村。同时，新疆从维护社会稳定和长治久安的总目标出发，从固本强基的角度大力加强村委会和村党支部建设。这也为村级集体经济的发展打牢了组织基础。在以良好的作风作为保证的情况下，要做好以下“强身、纳新、造血、铸魂”等具体工作。

（一）发挥村集体的主体意识，整合集体资源使其保值增值

要加强既有资产管理，对集体经济农田、房屋、林带等资产强化承包管理，实行竞价招标、出租或出售，提高闲置、流失资产升值空间。例如，沙湾县在2014年清查出土地30万亩，纳入集体机动地发包。要鼓励村级组织发挥水、林、路、畜及环境、区位等资源优势，因地制宜开发，促进转化增值，以产业发展促村集体增收。要科学设计方案、搞农业综合开发，兴办有特色、投资少、见效快的集体经济项目。可以采取以下几种模式壮大自身：资源开发模式（开荒）、小微企业模式（砖厂、面粉厂，电商微商）、城郊经济模式（花卉种植、蔬菜种植、吃房租）、特色产业模式（林果加工厂、奶制品加工厂）、有偿服务模式（集体服务站、农机租赁、家政队、建筑队、婚庆公司）、项目经营模式（土地整治、改造工程）等等。还可以由村集体牵头创办、领办专业合作经济组织或流通经营服务实体，大力鼓励近郊乡村建立集体所有的各种专业市场，在为群众提供社会化服务的同时，增加集体收入。

（二）以改革创新的精神探索农村集体经济新的实现形式

在这一过程中，既要坚持原则，也要解放思想。邓小平农村改革的核心始终是坚持发展集体经济；“其积极变革的是集体经济的组织形式”。［5］壮大集体经济不单是以集体单位户头（账面）上拥有的财产为主要发展标准；而是集体能够在村民共同致富过程中正确发挥作用，增加集体内成员的财富。要发展农产品销售合作社、畜牧养殖合作社等联合经营组织。村集体可以在当前各地蓬勃开展的土地流转中发挥作用。“农业适度规模经营可以通过土地承包经营向集体经济组织集中来实现。”［6］在集体经济实现形式上，大胆探索，进行体制创新，摸索出好的做法和经验。一方面，大力发展农村股份合作经济。将农村股份合作经济打造成新形式（兼顾公平、更有效益）的集体经济。农村股份合作股权的设置可以有多种类型。例如，资格股，社会股，分红股。这样就将自愿入社的农户、企业、社团、个人的资产进行了有效整合，最大限度的利用了社会各种资源。例如，新疆一些地方的村集体与公司企业、科研院所、社团或个人以股份、股份合作方式进行一二三产业的经营活动。另一方面，推进农村集体产权股份合作制改革。今后可以结合农村集体土地使用权确权登记，以清产核资、资产量化、股权管理为主要内容，因地制宜探索实施这一集体经济的有效实现形式。据新疆农村集体资产股份制改革试点村昌吉市中山路街道小渠子一村模式来看，该村于2016年成立了村集体股份经济合作社，对全村在册人员进行股权量化，每年据此进行收益分红。村集体股份经济合作社还通过股民投票，选择新的经营项目。

（三）加大资源倾斜，以小项目提升集体经济的“造血”功能

营造有利于集体经济发展的政策环境。诸如扶持农村集体经济组织发展的优惠政策，涵盖资源倾斜，项目落地，负担削减，资金筹措等诸多方面。“完善金融机构对农村集体经济组织的融资、担保等政策。”［7］新疆对于农村的资源投入逐年递增，涉及的项目可以由村集体来负责组织实施，形成的产业可以归由村集体所有。财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入设施农业、养殖、光伏、水电、乡村旅游等项目形成的资产，具备条件的可折股量化给贫困村。相关项目的后续管护、持续运营要依靠村集体经济来开展。有关部门要协助村委会落地一批以壮大村集体经济为目标的投资少、风险小、见效快的短平快项目，相关的政策性投入可以村委会入股方式体现。也可以用“访惠聚”驻村活动经费为示范户垫付生产经营费用，示范户获得收益后上交村委会部分管理费，这也在帮扶农民勤劳增收的同时壮大了村集体经济。

（四）搞好宣传工作，为农村集体经济发展创造环境

发展壮大农村集体经济要做到师出有名。“必须正确认识、公平对待集体经济。”［8］要理直气壮地大力宣扬农村集体经济，为农村集体经济发展塑造良好的社会环境。发展农村集体经济必须与农村思想政治教育和农村群众的组织工作紧密结合起来。要加强社会主义、集体主义教育，为集体经济的发展提供强大的思想支撑。要充分发挥基层党支部发动、组织群众的作用，打造农村基层共同体，构筑农牧民群众的精神家园。唯有如此，才能将无数农民发家致富的微行动汇聚成发展集体经济的巨能量。只有这样，新疆农村的社会稳定才能有更为坚实的物质基础。

［1］单尚志：《进一步深化新疆农村改革的几个理论问题》，《新疆社会经济》，1992年第1期，第90页.

［2］《喀什地区志》，新疆人民出版社，2004年版，第272页.

［3］中共中央文献研究室：《邓小平年谱（1975—1997）》［M］北京：中央文献出版社，第1349页.

［4］刘晏良：《新疆发展壮大村级集体经济的路径》，《学习时报》，2006年05月01日，第8版.

［5］于金富，徐祥军：《实践邓小平“两个飞跃”思想坚持发展集体经济》，《马克思主义研究》，2010年第10期，第34页.

［6］彭海红：《中国农村集体经济的现状及发展前景》，《红旗文稿》，2010年第23期.

［7］中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见，［EB/OL］.［2016-12-29］，http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-12/29/c_1120216470.htm.

［8］龚云：集体经济：社会主义新农村的发展方向，［EB/OL］.［2011-06-27］，http：//theory.people.com.cn/GB/15010989.html.