市场化视角下农村宅基地有偿退出研究

韩冬，韩立达，张勰，陈晓航

（1. 成都理工大学管理科学学院，四川 成都 610059；2. 四川大学经济学院，四川 成都 610065；3. 贵州大学公共管理学院，贵州 贵阳 550025）

2015年1月国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》的附件3《农村宅基地制度改革试点实施细则》中，明确提出了“探索宅基地自愿有偿退出机制”；同年11月《深化农村改革综合性实施方案》中也提出了宅基地制度改革的基本思路，“在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上，改革完善农村宅基地制度，探索农民住房保障新机制，对农民住房财产权做出明确界定，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制”。由此可见中央对保护农民居住权益和财产权益、优化宅基地资源配置效率、进而推动“三农问题”有效解决的决心。然而，从当前各地宅基地有偿退出实践来看，不论是“增减挂钩”模式、“地票”模式、宅基地原址退出模式、民宿联建模式、宅基地综合整治模式等都是在政策供给方——政府主导下实施的，具有浓厚的计划经济色彩，或者因地方政府片面追求建设用地指标而侵害了农民的土地权益，或者因忽视土地市场规律而造成地方财政的巨大压力，影响了政策的持续性和稳定性。依据十八届三中全会提出的“大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”精神以及结合实际，我们认为只有通过市场机制才能持续有效实现农村宅基地的有偿退出并实现宅基地的优化配置。

当前学界对宅基地退出的主要研究集中在宅基地退出的影响因素[1-4]、补偿标准[5-7]、补偿机制[8-10]、退出模式[11-12]、政策制定[13-14]等方面。从研究内容来看，大部分学者是分析和研究如何完善政府主导下的宅基地退出，鲜有从市场配置土地资源的角度来研究并建立农村宅基地退出机制。十九大报告明确提出“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰”。所以，要长期动态地促进农村宅基地有偿退出并实现有效配置，关键是需要宅基地产权主体作为经济人在规范的市场体系中进行相机抉择；从市场化的理论视角来审视宅基地有偿退出问题，能为当前宅基地制度改革的实践和开拓提供新的视角。笔者于2011—2017年间，在四川、重庆、浙江、西藏、吉林等地进行土地项目调研工作时，就宅基地退出问题进行了兼顾不同经济社会发展水平和地形地貌差异的广泛调查；通过在行政村、各级政府部门、土地项目公司进行的焦点座谈、随机访谈、入户调查和问卷调查，梳理出不同主体间和不同主导形式下宅基地有偿退出的7个典型案例，分析不同情景下宅基地有偿退出实践的成效和问题，以此为基础来深化对当前宅基地有偿退出实践中政府介入方式与程度合理性的理解，从市场化角度反思农村宅基地有偿退出制度的变革方向。

1 农村宅基地有偿退出实践案例分析

从实践经验来看，当前农村宅基地有偿退出主体关系有“农户—农户”（转让）、“农户—集体外部自然人（法人）” （租赁/流转）、“农户—集体”（交回）、“农户—集体—地方政府”（交回后转移）等几种形式。因此，宅基地退出主要有4种类型：第1类是通过村庄土地整理和宅基地复垦的面积减少；第2类是农民放弃宅基地和住房的总规模减少；第3类是宅基地转作其他建设用地用途；第4类是宅基地在不同主体之间的产权转移。本文将除征地之外的宅基地有偿退出实践按宅基地是否履行了农户的住宅保障职能与退出过程中政府介入程度的不同，细化为2大类共7个小类。

1.1 住宅保障职能弱化下的宅基地自愿有偿退出

1）经济欠发达地区农户间宅基地“偶然”退出。案例1：吉林省松原市H村王某于20世纪90年代初期因退伍安置在某国企工作，然而因为种种原因（政府部门纰漏及农村基层管理的邻里关系），获得了城市户口的同时并没有注销农村户口，使其家庭保留了约1.5 hm2承包地和400 m2宅基地。2002年王某将宅基地连同房屋及附属物以4 000元的价格转让给表弟；承包地则按市场价转包给邻村的妻弟。在访谈中，王某表示“当时根本不觉得农村的房子值钱；而且老房子放那里也会坏，如果不是城里买房需要钱，这4 000元都不好意思要”。该村书记何某表示，由于国土管理的“红线”存在，村里已没有机动地，因此村内仅有的数起宅基地交易，都以低价甚至无价发生在亲戚之间用作新增人口居住。

从案例1可以看出，相较于承包地，经济欠发达地区的宅基地经济价值更不明显，当住宅保障职能弱化后，产权主体间的自愿交易活动往往是基于社会关系而非经济利益。此种类型主要属于第4类宅基地退出，多发生于同村农户之间，属于微观主体的产权性退出，宅基地总量并未减少。

2）经济发达地区农户在“隐性市场”中自主交易宅基地使用权。案例2：四川省成都市L村因位于三圣花乡风景区内，本世纪初以来土地价值急速上升，除景区建设占用外，多数宅基地也转做如农家乐的经营使用；为追求高租金和去风险化，越来越多的房屋以“出租”的形式转让给他人经营，并形成了一个相对稳定的区域市场。以一家主打“小龙虾”的饭店经营为例，店主蒙某原籍南充，在成都从事企业事务性工作数年后，流转了L村村民罗某家（已在龙泉驿区定居）约350 m2宅基地和1 000 m2自留地。“这里地段肯定比不上临街，但是租金会便宜不少。”蒙某表示，她花了近一个月时间考察周边市场，景区的接纳能力有限，随着客流量的越来越大，已经有相当数量的旅客开始向较偏僻的区域分流，通过对农户原宅和院坝的改造，她认为即使比不上“江家菜园”，未来也有较可观的盈利空间。在谈及租约稳定性时，蒙某表示已经考虑了这个问题，“现在的合约是他亲戚牵线，签了5年，租金按年支付，也同意按周围地价涨幅提高租金”，因此并不是很担心对方会违背合约。

从案例2可以看出，经济较发达地区的村民已认识到宅基地的经济价值，并在一段时间内多方买卖的博弈过程中，逐步形成一个在区域内默认的“隐性市场”，并通过各种途径保证市场契约的履行。此种类型属于第3类宅基地退出，通过向更高价值的土地用途转变，实现了事实上的宅基地数量减少和土地增值；但由于缺乏法律与行政管理的制约，用途转变不具有长期性和稳定性，且在操作中往往伴随着土地违规使用。在案例2区域中，商家为了扩大经营规模，往往会在租赁/流转宅基地周边的自留地或承包地上扩建。在调研中便发现，有部分商家在扩建建筑上准备了遮蔽网以躲避国土部门的航拍监管。

3）重庆地票交易中政府主导下宅基地自愿有偿退出。案例3：2008年12月重庆正式实施建设用地挂钩指标交易，俗称“地票交易”，其主要来源于其所推进的农民城市化过程中所减少的农村建设用地，参与农户必须出示相关证明以确保有其他稳定的生活来源，包括居所和工作。据调查，重庆地票的生产成本（第1次地票交易会的起拍价64.05万元/hm2反映了地票整理的大致成本）主要包括复垦工程成本（1.8～6.75万元/hm2）、复垦补偿（45～60万元/hm2）、村集体经济组织补偿、耕地保护专项资金和交易成本。从需求方来看，《重庆农村土地交易所管理暂行办法（渝府发〔2008〕127）》规定地票具有新增建设用地指标、耕地占补平衡指标的功能，其价格应与新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费相近。正因为重庆“地票交易”与房地产市场挂钩，使其具备了部分市场特征：在需求方竞争下，从2008年第1场交易至2014年第34场交易，地票的成交价从123.75万元/hm2（第1场最高单价）涨至294万元/hm2（自第28场开始稳定）。在收益分配上，重庆市只有农村集体经济组织和农民家庭参与，并提出确保“地票”净收益的85%给农户，使补偿标准具有相当高的接受度，在部分地区高达98%。

从案例3来看，此种类型属于第2类宅基地退出，由于农民市民化的先期工作，使重庆地票交易中基本不需要考虑农户的安置成本，因此宅基地退出成本较低，宅基地和农村房屋总量减少；在执行过程中，由于直辖市和改革配套区的特殊性，地票交易突破了增减挂钩的行政区界限并与房地产市场相结合，一定程度上显化了市场机制在建设用地城乡配置中的效率。然而，一旦地票交易中宅基地退出部分在行政主导下与房地产市场需求脱钩，便会产生地票库存积压、政府融资成本提高、补偿不到位等问题。以重庆荣昌地区为例，其最终的补偿标准中，甚至取消了85%溢价部分的内容。

1.2 住宅保障职能履行下的宅基地部分有偿退出

1）经济利益驱动下农户自主出租部分宅基地从事经营用途。案例4：四川省凉山州西昌市A村（彝汉混居）由于临近工矿区，相当多居民将宅基地上的院坝扩建为厂房或仓库出租给民营企业。如该村村民唐某，便将自宅的偏房、约100 m2的院坝和700 m2的自留地改建为仓库，以3万元/a 的价格出租。在谈及是否有违规转用农地时，某村干部表示，“由于相当多的家庭只有老人和妇女留在村里，自留地基本处于撂荒状态，修成厂房仓库收益比种地高得多”，而且“都是临时建筑，土地又没有硬化，应该不算违规吧”。

从案例4来看，当存在更高经济收益机会时，农民作为理性经济人依然会选择短期收益较高的土地利用途径。此种类型属于第3类宅基地退出，但由于此时宅基地依然履行着住房保障职能，为了实现土地用途转变的规模效益，农民往往会采取“违规”途径，将收益较低的自留地和农地与宅基地一并转用。与案例2有所不同的是，此时农民作为直接产权主体，由于宅基地使用管理办法上的特殊性——即宅基地可用于家庭经营的土地载体，当农村土地确权登记和管理监督还未完善时，此种退出的违约成本更低，监督成本更高，在偏远地区普遍存在。

2）“灾后重建”与“扶贫搬迁”中政府引导下的城乡联建。案例5：西藏自治区拉萨市曲水县B村以扶贫搬迁民宿改造为基础打造精准扶贫“德吉藏家”民俗旅游度假村。项目依托于该村土地整村流转的“香雄美朵”生态旅游文化产业园，分为原100套易地扶贫搬迁民宿改造和民宿酒店新建工程。其中，涉及异地搬迁农户100户共408人（原址位于雪线之上的生态脆弱区）。按国家规定搬迁房的标准为不超过25 m2/人，但实践中将超出部分如二楼用于打造民宿酒店（共计190间）。项目估算投资约6 000万元，1 500万元用于民宿改造，4 500万元用于新建民宿酒店。该项目以“政府平台公司+合作社+专业企业”模式运营，政府平台公司负责扶贫资金注入，专业企业进行管理运营，农户参与波玛村藏家旅游合作社，劳动就业并参与分红。运营管理公司只负责日常经营管理，产权归政府平台公司和合作社所有。搬迁户原宅基地并未复垦，按《曲水县农村宅基地有偿使用、流转和退出审批管理暂行办法（试行）》第11条和第12条关于超规面积宅基地有偿使用标准继续使用。

从案例5来看，此种类型属于第1类宅基地退出，然而由于该项目的重点“扶贫搬迁”在于改善贫困农户的生活与生产环境而非凸显土地价值，宅基地更多的发挥着居住保障和社会稳定职能。从项目执行来看，在吸取成都灾后重建联建模式的经验，该项目采取较为成熟、易于管理、产权纠纷较少的租赁式联建方式，同时通过引入社会资金的方式，解决了完全由政府主导的扶贫搬迁项目中资金短缺问题。但随着居民生活水平的提高，房屋保障职能弱化后，同样也会产生物业管理、房屋使用、财产安全、市场竞争等风险问题。

3）集体建设用地整理中政府主导下的“宅基地换住房”。案例6：2008年年末浙江省嘉兴市余新镇下辖5个传统农业村开展“两分两换”试点，计划5年内搬迁农户4 231户，宅基地面积300.1 hm2，搬迁农房建筑面积99.43 hm2。《南湖区余新镇“两分两换”宅基地置换城镇住房实施意见（试行）》规定，农户宅基地置换方式包括异地安置、公寓房安置和货币安置3种，旧房补助按拆迁政策评估补偿，不享受征地养老金保险，但享受土地流转生活保障政策，旧房归拆迁方所有，负责拆除和复垦工作。宅基地异地置换，即在镇规划的新社区建造新房，占用建设用地63.5 hm2，按户均333 m2安置1 904户；公寓房置换，即按原住房合法建筑面积以城镇公寓房置换安置，占用46.5 hm2建设用地，按户均200 m2安置2 327户；共置换宅基地265.1 hm2，节约建设用地155.1 hm2。货币化安置，按原住房合法建筑面积1 000元/m2进行补偿。

从案例6来看，此种类型属于第1类宅基地退出，目前在增减挂钩等农村集体建设用地整理项目中广泛采用。从土地产权理论视角，这是土地增值收益通过“发展权转移”这一政策工具在地方政府—集体—农民之间的分配。与案例7中引起地方政府财政缺口不同，由于浙江嘉兴城镇化和工业化水平较高，一方面城镇建设用地缺口极大，另一方面农户非农产业转移也需求居住地点向城镇转移以分享城市基础设施和公共服务，这使得“农村土地发展权转移”有很大的政策红利空间。

4）“精准扶贫”中政府主导下的宅基地有偿退出。案例7：2015年3月四川省泸县被确定为全国15个农村宅基地制度改革试点县之一，以“依法公平取得，节约集约使用，自愿有偿退出”为试点的核心内容，结合乡村文化旅游、幸福美丽新村建设、脱贫攻坚、生态搬迁和新型社区建设等5条改革路径工作，建立了不同区域、不同类别的宅基地退出保障机制。以嘉明镇为例，结合精准扶贫政策，政府对居住在生产落后、基础条件恶劣的贫困户、危房户通过政策宣讲，引导其自愿退出宅基地，搬迁到生产生活条件较好的安置区集中居住，集中居住区安置房所有权属政府或集体，农户无偿享有使用权，并按照《泸县农村宅基地有偿退出房屋拆迁补偿安置指导意见》规定获得相应的补偿。另外，转为城镇户口的搬迁农户依然保留原承包地（由村集体经济组织统一经营或流转）的收益权，租金为4 125 kg/(hm2·a)黄谷的等值货币。

从案例7来看，此种类型应属于第2类宅基地退出，但是在实践中，一方面由于农村集体土地价值评估业务缺位，政府制定的补偿标准难以真实反映宅基地价值，农户甚至难以收回原有住房的建房成本；另一方面，由于泸县作为传统农业县，集体建设用地指标供大于求，大部分节余指标只能由政府收储，给地方财政带来极大的负担，仅2016年8个村试点的初步预算便需要3.5亿元，这使政府于2016年后期不得不对最初的宅基地制度改革战略进行修改。

2 农村宅基地有偿退出实践问题浅析

制度是一个社会中型塑人们互动关系的约束，构造了政治、社会或经济领域中人类行为的激励。新制度经济学的视角下，在当前的宅基地有偿退出地方试点实践中，正是长期以来各地差异性的非正式制度和正式制度引致了退出主体不同的信息识别和价值取向，并在基于不同约束和目标导向下的地方政府所制定的博弈规则中采取了不同的行动策略，最终产生了截然不同的退出结果。本文在此借Williamson的社会分析四层次框架[15]对上述案例所反映的事实进行简要分析（图1）。

图1 宅基地制度安排的社会分析四层次框架Fig. 1 Framework of the “four levels of social analysis” of rural homestead system

在社会嵌入层次，若农村地区的经济水平不足以拓展土地的经济价值、不足让农民脱离土地生存，宅基地还存系大量的非经济价值（如社会关系载体、情感寄托等），则宅基地有偿退出缺乏社会基础和主动性，正如案例5中藏族村民即使搬迁后情愿支付使用费也不会放弃原有宅基地，而案例4中彝族居民则与同村的汉族居民同样将宅基地用于出租经营。

在制度环境层次，当前的基础性制度对宅基地退出提供了激励和约束[16]：一方面宅基地有偿退出的制度前提源自政府层面的土地制度改革和户籍管理制度的逐渐松动；另一方面，不完善的司法制度、模糊的土地产权制度、缺失的社会保障制度、混淆的村民自治和行政管理制度又限制了宅基地产权主体自发行为的有序化，如案例1中村民内部基于社会关系的宅基地退出和案例2中宅基地租赁的“隐性市场”。

在治理结构层次，正因为基础性制度不完善、宅基地价值不能体现在资源配置中，这使得宅基地有偿退出的制度安排完全由试点地方政府制定，进而决定了资源配置中机会成本与收益，如案例3中重庆通过地票将宅基地整理与房地产市场捆绑，案例7中泸县通过地方财政支出提供了退出激励；实践表明一旦来自政府的激励不足，农民就不会继续支持该项政策试点。

在资源配置层次，作为直接参与主体，农户和政府之间的博弈决定了宅基地退出政策的边际收益和成本如何分配。尽管农民通过不断增强的维权行为使地方政府选择了让渡部分权利，但地方政府也必然会保留相当一部分权利以确保自身利益，案例6中嘉兴“两分两换”便获得一个较优的博弈均衡结果。另外，中央政府必须考虑到制度变迁的不确定性（风险）所带来的制度成本。

本文提出以市场化来进行当前农村宅基地有偿退出，正是这不同层次间相互作用的结果。而从市场机制的核心内容来看，当前各地农村宅基地有偿退出实践尽管存在较大的差异，但表现出有共性特征。

2.1 退出主体不健全

主要集中在农户和集体本身的主体实施能力和市场谈判实力上。由于集体不具备可操作的法人资格，而农户由于信息不对称和谈判实力低下等问题，导致农村地区（特别是偏远地区）基层管理机构“村两委”普遍越位或缺位，未能真正体现农民意愿并实现集体利益最大化。作为集体的代表机构和权利行使机构，“村两委”在不完善的集体所有制环境中和自利倾向行为的支配下，其做出的决策会凌驾集体之上，出现权利“寻租”；或不考虑本村的实际强行执行上级命令，导致集体和农户的利益受到侵害。

在宅基地退出过程中，一些村干部政策宣传不到位，大部分农民根本不懂什么是“地票”，什么是“增减挂钩”，什么是“有偿退出”，农民也不知道为什么要退出宅基地，只知道不退出不行，一旦个别农民不愿意，村干部就会借口这关系到村的经济发展来间接威胁强迫其退出。所以尽管从要件上看，似乎农民都“自愿”地签订协议，但实际上在宅基地退出过程中缺乏公开讨论，农民被排除在外，只能被动接受，知情权、参与权和话语权都被严重忽视[17]。

2.2 退出客体权能残缺

本文所述客体指农户的宅基地使用权，其权能残缺，主要包括3个层次的内容：

第一，宅基地使用权边界不清晰，涉及到长期以来众多农户原先占用宅基地的面积、质量、来源正当性、集体内部公平性等种种复杂繁琐的细节，如果不能厘清其中的“细微利益”而套用一个简单划一的标准，不但可能延误新村建设，还可能加重历史遗留的不公正，进一步加深农村集体内部的贫富差距并影响政府的公信力[18]。

第二，宅基地使用权的权属表达不完整，由于长期以来农村宅基地是以类似“划拨”的形式无偿无期地由农村集体分配给农民仅履行居住保障和部分家庭生产职能，在严苛的用途管制和农民较低的生产和需求层次下，宅基地土地使用权不能表现出更高收益。

第三，宅基地使用权的流转权利极为有限，在多地的宅基地管理办法中，宅基地使用权仅能在集体内部成员之间进行有限制的转移，并在实践中表现为一种基于社会关系网络的关系产权转移[19]，造成宅基地使用权难以有偿地转向更高效率的他人利用，无法释放宅基地作为资源的收入流量，也阻碍了其从资源向资产甚至资本转化。

2.3 政府主导下的有偿退出往往忽视市场供求关系

在没有政府介入时，由于当前法律对宅基地使用权流转的限制，“偶然”和“隐性交易”是宅基地有偿退出的关键词，发生方式也多是微观主体的产权性退出。正是因为土地领域中公权力对私权利的天然约束和侵犯，地方政府一旦介入便天然拥有极强的话语权，这也导致项目实施时地方政府的目标导向往往凌驾于建设用地客观供求关系之上，极易产生目标异化。若地方政府意图通过农村宅基地退出获取更多建设用地指标用于城镇化和工业化用地时，不仅农民的土地权益受损，“被上楼”、“上高楼”等现象频发，宅基地复垦的耕地质量也难以达标，相关部门往往只注重复垦耕地的数量，而忽视了复垦的质量和后期维护。

从公共管理理论视角，这主要是地方政府在宅基地退出中扮演着多重角色——项目运营的管理者、项目验收的审批者和用地指标受益者，政府内部成员的趋利性使其可能偏好利用信息不对称使个体成员效用最大化而非社会综合效益最大化。然而宅基地有偿退出中的价值源泉始终是快速城镇化带来的土地增值收益，其最终需要依赖城市土地市场实现，如果地方政府的目标导向完全背离了市场供求关系，最终会负作用于政府财政和土地金融本身，造成地区土地利用综合效益受损。

2.4 有偿退出机制不健全

由于农村土地产权制度和土地管理制度不健全，政府始终延续着国家征地制度框架的思路来看待宅基地使用权的有偿退出，因此农村土地的价值释放、发展权空间转移而增值等合理的经济要求，受到政府行政手段配置资源的限制，即使采用了各种补偿途径（货币补偿、住房置换、异地搬迁、购买社保等），然而源自公权对私权侵犯的价值补偿如何能够与市场等价交换等同？这在实践中导致了宅基地资源最高价值用途受限、转让机会不平等、价格发现不充分、转让过程交易成本种类繁多总量庞大，从而制约了农村建设用地资源配置效率及规模。另外，行政主导下的退出农户往往会因为自身因素而违反退出协议，例如一些地方被搬迁农户具有在通过“增减挂钩”或者农村土地综合整治退出的宅基地上重新建房倾向。

当前中国经济体制改革的目标是用市场体制来代替计划体制，然而，由于我国农村土地产权的复杂性，至今还没有一个已成定论的清晰的产权安排形式，一切都还在探索之中。但本文所举的案例已经展示了这样一种趋势，即市场化的宅基地配置，政府应通过基础性制度设计对市场配置加以引导和规范，才能使得宅基地合理配置利用实现均衡发展。

3 农村宅基地市场化退出的政策建议

宅基地市场化退出必须遵循“依法、自愿、有偿”三大原则。在我国向市场经济转型过程中，农村土地市场失灵普遍存在，因此政府必须从建立健全市场体系出发，通过制度设计来引导产权主体价值取向并规范其市场行为，这要求明晰可交易的市场客体、培育理性自主的市场主体、制定科学合理的市场规则、通过相关基础性制度的配套引导农民进入市场。

3.1 建立健全农村宅基地产权制度相关法律体系

第一，应根据集体建设用地与国有土地同地、同价、同权的原则，房地一体化的思路，以及十八届三中全会赋予农民更多财产权益的要求，修改完善《物权法》、《土地管理法》以及相关政策中关于宅基地制度的有关规定。如可以将《物权法》第一百五十二条“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利”修改为“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有、使用、收益和有限处分的权利”，以赋予宅基地更完整的物权。

第二，除了完善现有的法律条款之外，国家应根据市场配置机理尽快出台相关的法律法规，明确宅基地市场化退出的原则、条件和程序。各地方政府可以根据国家法律的规定和地方实际，出台关于宅基地管理和市场化退出的具体文件，明确宅基地退出的主体、范围、条件以及各利益主体之间的收益分配等。

3.2 明确界定宅基地所有权和使用权，完善土地登记制度和流转制度

宅基地退出所涉及的并不仅仅是农户的个体权益；在土地规模利用和集约利用范畴中，还涉及作为农村土地所有权主体的集体经济组织。必须明确农村集体经济组织拥有宅基地的所有权的土地权利，在此基础上完善宅基地使用权登记制度和流转制度，保护农民的宅基地使用权。

将宅基地划入集体经营性建设用地范畴，其所有权由集体经济组织行使；在初始配置中，集体经济组织以划拨的形式将宅基地使用权赋予给户籍农民或注册农民，农民可将宅基地用于自宅居住、家庭生产、附属设施或在不改变住宅性质的前提下出租房屋；当户籍农民符合推荐自愿退出集体经济组织时，再将宅基地使用权按市场评估价格在市场上有偿退出或者转让给集体经济组织并作为集体经营性建设用地（图2）。地方政府需要构建宅基地信息登记平台，明确宅基地登记的相关元素，比如登记机关、登记原则、登记费用和产权证登记要素等，并通过宅基地信息管理平台对宅基地地籍信息实时更新，进行动态化的管理。

图2 农村宅基地产权安排及利用方式转变示意图Fig. 2 Conversion of property arrangement and utilization modes of rural homestead

3.3 完善集体经济组织法人治理，建立成员身份的进入和退出机制

考虑到集体经济组织和农民社区的历史沿革，集体经济组织应以村民小组或者村民委员会为基本单元，至少一个村民小组民主决策发起、由村委会、乡（镇）政府分级审批通过，交由县政府相关部门备案。在内部治理结构上，集体经济组织强调成员的社会保障权利和成员享有业务优先权，具有互益性社团法人特征。尽管集体经济组织的主要业务是履行成员的社会保障职能，但这需要通过集体土地租金最大化来实现成员的保障水平逐步提高，就必须参与到农村土地流转市场活动中，因此可以借鉴小规模的现代社团法人结构，主要设立股东大会与理事会两层结构。在基层行政管理上，集体经济组织应接受并协调村委会、村民会议、村党支部的合理行政管理要求。集体经济组织的股东大会初始设置由村民会议决策并通过；村委会负责审批和协调集体经济组织的成立与发展的相关行政工作，并通过村民会议对集体经济组织的决策进行监督，通过农会协调集体经济组织内部成员和村集体成员的权益维护和福利提供；村党支部通过集体经济组织内部的党支部进行意识形态的领导、监督和教育工作，保证集体经济组织的发展方向不违背国家和集体的核心利益。

首先，要清晰界定集体经济组织成员的身份，从立法层面明确集体成员的内涵[20]。成员资格认定除考虑户籍、经常居住地、集体土地与房屋产权、集体资产股权等要素以外，还要综合考虑到各地农村的实际情况和客观差异，允许地方立法机关根据当地风俗习惯、文化传统来做出相应规定。并通过在承包地、宅基地和集体资产产权制度改革试点的基础上建立农村集体成员资格认定和退出机制，实现三权联动退出。

其次，将农民从身份界定转变为职业界定，即农业生产的主要劳动力应由户籍农民向职业农民转变。职业农民将农民作为一份职业而非身份，是以从事农业生产经营为事业，充分利用市场机制和规则来获取报酬，以期实现利润最大化的理性经济人，通过与集体经济组织缔结劳动契约，从而获取宅基地使用权、承包经营权和其他相关权利以进行农业生产。此时，农村居民和城镇居民就可以自由迁徙，农村居民可以享受城镇补贴和社保，城镇居民也可以到农村申请建设用地使用权和承包经营权，参与农业生产经营。

3.4 建立宅基地退出的市场规则和价格机制

第一，建立统一的集体土地价值评估体系和最低价保护制度。因基准地价在地价体系中处于主导地位，是政府调控和管理土地市场的基本手段，是进一步评估宗地地价的基础，所以为确保农村宅基地地价的科学性，可以借鉴城市建设用地的基准地价评估方法，评估出宅基地使用权的平均价格。同时，按照《协议出让建设用地使用权规定》中要求制定出一个协议出让最低价，以防止地方政府或市场投资者恶意压低价格。

第二，要建立供需均衡的价格机制。但需要注意的是农村宅基地和其他市场化的土地商品一样具有明显的地域刚性，不能自由流动，加上不同地区农村之间的经济发展水平差距很大，因此目前只能先建立一个区域性的宅基地市场，在区域内定价，这个区域根据不同情况可以是大城市郊区、经济发达的农村地区或旅游资源丰富的地区。待区域性交易市场更加成熟后，随着供需信息的扩散，可以逐渐在更大区域范围内形成更为合理的价格机制。

第三，完善农村土地市场中介组织和信息服务平台，为交易双方提供市场信息，促进理性决策。

3.5 完善宅基地市场化退出的基础性制度

政府可以通过基础性制度改革，逐步引导社会嵌入层次的变化，使农户的价值取向和行为方式进入市场经济的范式。

最重要的是推进户籍制度改革。取消城乡二元户籍制度，转变农民身份界定，统一登记为居民户口，打破城乡二元分割的界限，让农民没有后顾之忧的进城，让城市居民也可以资本下乡，让各类生产要素在统一的市场上自由流动交易是我国户籍制度改革的方向，也符合市场经济的发展。

完善城乡一体化就业制度。一方面必须健全就业服务体系，帮助农民提升就业技能，降低进城风险。另一方面可以以宅基地退出为契机，通过新村建设和城镇化发展来调整农村产业结构，拓宽农民就业渠道，促使农村剩余劳动力内部吸收，通过统一规范的市场化劳动力市场的建立，吸引城市劳动力和技术人员到农村就业，实现人力资源双向流动。

构建城乡社会保障制度的对接机制。进一步完善农民工住房保障体系；在教育、医疗、养老等社会保障和基础性公共产品供给领域进行无差别的城乡一体化。

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