关于上海实施乡村振兴战略的思考与建议

■冯 霞 文 月

解决好“三农”问题一直以来都是我党工作的重中之重。在习近平总书记所作的十九大报告中，首度提出“实施乡村振兴战略”，并对新时代我国“三农”工作进行了一系列重大部署。“十三五”期间，上海要基本建成国际经济、金融、贸易、航运中心和社会主义现代化国际大都市，在更高水平上全面建成小康社会，让全市人民生活更美好。深入学习贯彻十九大精神，深刻理解乡村振兴战略的重大意义，准确把握乡村振兴战略的科学内涵，对于推动上海创新“三农”工作思路、开创“三农”工作新局面具有重要的现实指导意义。

一、正确把握乡村振兴战略的科学内涵

党的十九大报告里提出了七大战略，乡村振兴战略是其中之一。这是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化强国的一项重大战略任务，是以习近平同志为核心的党中央对“三农”工作做出的一个新的战略部署、提出的一个新的要求。

新中国成立以来，党中央一直把建设新农村列为工作重点。党的十五届三中全会明确提出了建设有中国特色社会主义新农村的奋斗目标。党的十六届五中全会进一步明确了“生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”的社会主义新农村建设要求。党的十九大报告提出了实施乡村振兴战略的总要求，就是坚持农业农村优先发展，努力做到“产业兴旺，生态宜居，乡风文明，治理有效，生活富裕”。

国家农业主管部门对这“20个字”的释义是：产业兴旺，就是要紧紧围绕促进产业发展，引导和推动更多资本、技术、人才等要素向农业农村流动，调动广大农民的积极性、创造性，形成现代农业产业体系，促进农村一、二、三产业融合发展，保持农业农村经济发展旺盛活力；生态宜居，就是要加强农村资源环境保护，大力改善水电路气房讯等基础设施，统筹山水林田湖草保护建设，保护好绿水青山和清新清净的田园风光；乡风文明，就是要促进农村文化教育、医疗卫生等事业发展，推动移风易俗、文明进步，弘扬农耕文明和优良传统，使农民综合素质进一步提升、农村文明程度进一步提高；治理有效，就是要加强和创新农村社会治理，加强基层民主和法治建设，弘扬社会正气，惩治违法行为，使农村更加和谐安定有序；生活富裕，就是要让农民有持续稳定的收入来源，经济宽裕，生活便利，最终实现共同富裕。

在实践中，推进乡村振兴，必须把大力发展农村生产力放在首位，支持和鼓励农民就业创业，拓宽增收渠道；必须坚持城乡一体化发展，体现农业农村优先原则；必须遵循乡村发展规律，保留乡村特色风貌。

显然，把乡村振兴战略与以往新农村建设相比较，内涵与外延都有提升。产业兴旺代替了生产发展，突出了农村一、二、三产业融合发展以及产业发展的重要性。生态宜居蕴含了人与自然之间和谐共生的关系，替代了村容整洁，突出了“绿水青山就是金山银山”理念在乡村建设中的具体体现。乡风文明提法不变，但在实践中必然有所深化。治理有效替代了管理民主，强调治理体制与结构的改革、完善及治理效率，突出了基层农民群众的主动参与。生活富裕代替了生活宽裕，体现着农民长效增收机制需进一步完善。

作为国际大都市的上海，“十二五”期间农民收入持续提高，农村社会和谐稳定，农业农村形势向好，与上海经济社会发展成就相映生辉。同时要清醒看到，上海同全国一样，当前最大的发展不平衡仍然是城乡发展不平衡（如“城中村”“残缺村”、农业区域农民就业与社会保障等问题），最大的发展不充分仍然是农村发展不充分（如农业区域的基础设施建设等问题）；能满足大都市需求的农产品著名品牌与优质产品不多，农业发展质量效益和竞争力不高，农民增收后劲不足，农村自我发展能力较弱，城乡差距依然较大；随着国际大都市建设的飞速发展，郊区农民对实现城乡融合、共享城市发展成果、全面提高小康社会水平的愿望越来越迫切。因此，必须采取超常规振兴措施，在城乡统筹、融合发展的制度设计和政策创新上想办法、求突破。未来的上海实施乡村振兴战略，是站在新的历史背景下，上海农业农村发展到新阶段的必然要求。

二、实施乡村振兴战略亟待转变发展思路

党的十八大以来，党中央坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，统筹推进工农城乡协调发展，出台一系列强农惠农政策，实现了农业连年丰收、农民农村的不断进步。习近平总书记多次强调：“小康不小康，关键看老乡”“没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会”“我国农业农村发展面临的难题和挑战还很多，任何时候都不能忽视和放松‘三农’工作”。对此，党的十九大报告再次强调，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。上海处在更高水平上全面建成小康社会的新时期，解决“三农”问题发挥着关键性作用。

一是农业农村工作由强调基础到“优先发展”。党的十九大报告强调，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。这是我们党和政府对“三农”地位的总判断，既有“重中之重”地位的再强调，又有“关系国计民生的根本性问题”的新定调。党的十九大报告提出坚持农业农村优先发展，建立城乡融合发展体制机制和政策体系。这释放了一个信号，就是资源要素配置要继续向“三农”倾斜，通过城乡融合发展，鼓励更多资金、人才、技术等向农村流动，补短板，强弱项，推动农业农村现代化。党的十九大报告里讲到“优先”的地方，只有三处：即优先发展教育事业、坚持农业农村优先发展、坚持就业优先战略。也就是说，教育、“三农”和就业，都是需要优先发展的事业。这充分表明，在新时期解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，“三农”作为国之根本，实现决胜全面小康的关键，重点和难度都在“三农”，“三农”在各级党委政府工作中重中之重的地位不仅不能削弱，而且更要加强。

二是“三农”政策由坚持到“坚持与创新并举”。乡村振兴战略包含丰富的内容，是融合了坚持与创新的政策框架体系。推动上海乡村振兴战略，首先必须坚持以往中央及市委的改革部署和重大政策措施，如上海注重保护传统江南乡村特色的美丽乡村建设。大致有：巩固和完善农村基本经营制度；深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度；保持农村土地承包关系稳定并长久不变；深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，发展壮大农村集体经济；构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，完善农业支持保护制度，发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系；促进农村一、二、三产业融合发展，支持和鼓励农民就业创业，拓宽增收渠道等等。其次，推进上海乡村振兴战略必须按照党的十九大报告精神努力创新。党的十九大新提出的有：加快推进农业农村现代化；二轮土地承包到期后再延长30年，通过党的文件的形式，明确了2028年二轮承包到期以后的政策，给农民和农业投资者吃定心丸；实现小农户和现代农业发展有机衔接，为家庭农场及小农户长期存在提供了政策依据；健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，增加“德治”在乡村治理中的作用；培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍，想方设法解决农村人才不足的问题，等等。

三是城乡关系由统筹发展到“融合发展”。乡村振兴战略，是在深刻认识城乡关系、变化趋势和城乡发展规律的基础上提出的重大战略。如何让城乡居民共享经济社会发展成果，党的十九大报告中特别提到“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”。城市有城市的特点，乡村有乡村的特点，但两者并存共荣共生。国际大都市的发展与繁荣，不应仅仅是减少农民、农田和农庄来扩张城市。国际大都市本身应该包括城市和农村两个部分，而城市和农村的发展从来都是互相联系、互相促进的，城市和农村都是国际大都市的命运共同体，如上海的城市需求为农业农村提供源源不断的创新动力，郊区农村的生态农田为国际大都市创造适用的优质产品和优美生态环境。有的专家认为，以往的城乡统筹是政府单一主导，而城乡融合是市场的决定性作用和政府的共同推动作用。政府推动乡村振兴，市场的原动力和政府的推动力要有机地结合起来，实现从城乡统筹向城乡融合的历史性转变。权威人士指出，今后的发展目标是要促进城乡的融合发展，敢于打破一切阻碍城乡融合发展的体制机制和政策障碍。

四是“三农”重心由现代农业到“农业农村现代化”。到2035年我国要基本实现社会主义现代化，到本世纪中叶，要把国家建设成为一个富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国。党的十九大报告明确提出，我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。农业出路在现代化，党的十九大报告中指出加快推进农业农村现代化，首次在党的文件中增加了农村现代化。农业农村现代化是我国现代化的重要组成部分，且比单一的农业现代化涵盖的范围更加宽广。推进农业农村的现代化，就涉及到农村的经济、农村的政治、农村的文化、农村的社会、农村的生态文明各个方面的建设。目前，我国经济实力和综合国力显著增强，上海具备了加快建设国际大都市条件，相对于其他地区，更具备了支撑农业农村现代化的物质和技术条件。上海有能力动员社会各方面力量加大对农业农民农村的支持力度，努力形成上海“三农”发展新格局。

五是现代都市农业政策导向由增产到“提质”。以往的农业补贴侧重于生产项目和产量，相对忽视农业生态补偿和产品质量。从农业生产资源看，我们对农业耕地及水、气等环境资源的保护力度很小，如沪郊的农业生态补偿政策还是相对较小。因此，一方面在讲不走西方国家“先污染、后治理”的老路，一方面自觉或不自觉地在追求经济高速发展中忽视了保护农业生产环境。还有，农业补贴的管理体制运行不畅，效率不高。目前，财政农业支出实行分块管理，政策涉及财政、银行、农业、粮食、民政和外经贸等部门，政出多门，造成协调困难、交易成本高而且时滞长，有限的资金不能形成合力。这些问题会或多或少地影响到乡村振兴战略的实施进程和质量，应该不断研究改进。

三、上海乡村振兴战略的实施路径与工作建议

实施上海乡村振兴战略，是对上海社会主义新农村建设要求的进一步提升，是上海社会主义新农村建设的升级版。也可以说，积极实施上海乡村振兴战略，为上海现代化国际大都市未来发展奠定更加坚实基础，是今后相当长时间内的重要任务。

一是健全城乡融合发展体制机制。实施乡村振兴战略，应按照融合发展的角度完善体制机制，形成要素下乡的通畅渠道。关键就是改革两个根本制度，一是必须逐步打破土地财政制度，二是必须逐步建立城乡公平的公共服务制度。在现代化大都市建设中，我们不能泯灭农村集体土地、农村建设用地及农民宅基地所做的巨大贡献，政府与开发商在土地征用及开发中获取的巨大利益，农民和农村集体经济在城市化中做出的巨大牺牲。一般而言，工业化起始阶段需要农业支持工业，随着工业化的不断推进，特别是像上海这样经济社会比较高度发达地区，应该大幅减少对土地财政的依赖，土地的财富增值逐步转变服务于乡村的发展，让农民农业农村共享城市化带来土地升值的成果。城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，应该逐步建立相对公平公正的公共服务制度，让农民工市民化、农民市民化，城镇居民和农村居民平等地享受到社会保障和公共服务。

二是要科学制定乡村振兴战略规划。战略规划，应是体现乡村振兴长期目标并将其付诸实施的科学计划。规划上海乡村振兴战略，首先要对新型城乡关系进行历史定位。乡村振兴战略实际上是一个战略转型，是新农村建设行动的提升，明确乡村振兴发展的要求和内涵，明确上海全面提高小康社会水平时期乡村振兴的方向和要求。应从实际出发，积极贯彻中央关于农业农村优先发展指导思想，进一步调整理顺工农城乡关系，在要素配置上优先满足，在资源条件上优先保障，在公共服务上优先安排，加快农业农村经济发展，加快补齐农村公共服务、基础设施和信息流通等方面短板，显著缩小城乡差距。努力让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为具有江南特色、安居乐业的美丽家园。

三是推进农业供给侧结构性改革。当前，上海农业依靠资源消耗的粗放经营方式没有根本改变，环境污染和生态退化的趋势尚未有效遏制，绿色优质农产品和生态产品供给还不能满足城乡居民日益增长的需求。应坚持质量兴农、绿色兴农，农业政策从增产导向转向提质导向。要按照乡村振兴战略提出的坚持质量第一，效益优先，着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制要求，坚持补短板、破瓶颈，着力构建“更好标准、更高水平”的都市现代绿色农业。农业供给侧结构性改革，必须使农村经济体系与城市社会经济体系在供求链上相互做出灵敏的反应。比如，上海城镇居民需要越来越多高品质的农产品，郊区农业农村要在市场导向的作用下生产高品质农产品；上海城镇居民收入的提高，大家对休闲观光、生态环境、休闲养老的需求会明显上升；都市农业要现代化，就需要性价比很高的农机设备；农民要提高生活水平，需要性价比很高的工业品等等。

四是深化农村产权制度等诸项改革。推进乡村振兴，根本要靠深化改革。党的十八大以来，中央出台了一系列深化农村改革的重要文件。首先是深化农村土地制度改革。习近平总书记指出，新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民与土地的关系。党的十九大强调保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年。实行土地所有权、承包权、经营权“三权分置”，也是我国农村改革的重大创新，满足了土地流转需要。深化农村集体产权制度改革，目的是保障农民财产权益，壮大集体经济。要贯彻落实中央《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》及上海市委有关文件精神，抓好农村集体资产清产核资，把集体家底摸清摸准；稳步扩大农村集体资产股份权能改革试点范围，推广成功经验和做法；盘活农村集体资产，提高农村各类资源要素的配置和利用效率，多途径发展壮大集体经济。要完善农业支持保护制度，以适应市场化、国际化形势，以保护和调动农民积极性为核心，主要是改革完善财政补贴政策，优化存量、扩大增量，促进农村产业健康发展。

五是建立一支新时代的“三农”队伍。党的十九大报告对新时代“三农”队伍提出了懂农业、爱农村、爱农民的标准要求。应优化农村基层干部队伍结构，加强和改进大学生村官工作，抓好选派“第一书记”工作，加大从优秀村干部中考录乡镇公务员、选任乡镇领导干部的力度。“三农”工作队伍要对农业农村农民有深厚感情，传承“三农”工作的价值理念和优良传统。同时，上海农民是上海乡村振兴的主体，上海农民是上海乡村振兴的受益者。实施乡村振兴战略，着力点就是要调动郊区农村千万农民的自觉性、积极性、主动性和创造性。除政府加大对本地农民的农业与文化知识培育之外，对承包郊区农田的现代农业经营主体的经营者，应该有一定的入门业务标准，如学历或职称要求等等。□