创新体制机制推进农业绿色发展

■本刊记者

让生态环保成为现代农业明显标志，让绿色发展成为中国农业发展方式的战略选择。中共中央办公厅、国务院办公厅2017年9月印发了《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》（简称《意见》），并通知要求各地区各部门结合实际，认真贯彻落实。《意见》是党中央出台的第一个关于农业绿色发展的文件，是贯彻落实习近平总书记重要指示要求和新发展理念的重大举措，是指导当前和今后一个时期农业绿色发展的纲领性文件。

一、形成以农业绿色发展主题的《意见》非常必要

党的十八大以来，党中央国务院高度重视绿色发展，作出了一系列重大决策部署，农业绿色发展实现了良好开局。《意见》指出，“但总体上看，农业主要依靠资源消耗的粗放经营方式没有根本改变，农业面源污染和生态退化的趋势尚未有效遏制，绿色优质农产品和生态产品供给还不能满足人民群众日益增长的需求，农业支撑保障制度体系有待进一步健全”。这亟待进一步认识农业绿色发展的深刻内涵，大力创新体制机制，着力解决我国农业发展的突出问题，切实推进农业绿色发展。

（一）要着力解决农业资源短缺和浪费的突出问题

习近平总书记多次强调，“绿水青山就是金山银山”“要像保护大熊猫一样保护耕地”。耕地、淡水等资源是农业发展的基础，而我国人多、地少、水缺，人均耕地面积和淡水资源分别仅为世界平均水平的1/3、1/4。毋容置疑，我国是世界上农业资源严重匮乏的国家之一，资源约束与经济发展矛盾日益突出，耕地资源数量不足、质量下降，水资源短缺严重。同时，与农业资源不足形成鲜明对照的是我国农业资源，尤其是农业废弃物资源的严重浪费。传统农业曾被作为宝贵肥源的秸秆、有机生活垃圾、人畜粪便等，相当大的部分被弃置不用，优良的“猪－粮”生态循环等模式被打断，土壤有机质逐年下降，理化性状严重恶化。我国农田、草原、渔业等生态系统退化，农业生态系统结构失衡，农业生态服务功能弱化等问题非常突出。推进农业绿色发展，就是要加快推进生态农业建设，培育可持续、可循环的发展模式，把农业建设成为美丽中国的生态支撑。

（二）要着力解决农业面源污染和环境质量问题

习近平总书记指出，农业发展不仅要杜绝生态环境欠新账，而且要逐步还旧账，要打好农业面源污染治理攻坚战。这几年，农业用水总量控制，化肥、农药使用量减少，畜禽粪便、秸秆、农膜基本资源化利用的各项工作有力推进，农业面源污染加剧的趋势得到遏制，但问题仍然突出，长效机制尚未建立。我国用世界10%的耕地和6%的淡水资源，养活了世界20%的人口。但同时我们约使用了世界化肥总消费量的30%，每公顷使用七八百公斤乃至成吨化肥的例子并不鲜见。我国农药年使用量达120多万吨，但真正发挥作用的只有30%左右，大部分存留于环境。注重环境友好，这是农业绿色发展的内在属性。农业和环境最相融，稻田是人工湿地，菜园是人工绿地，果园是人工园地，都是“生态之肺”。但多年来农业产出快速提升，某种意义上重蹈了一些国家“先污染后治理”的覆辙。实际上，书面上有比较完善的环境和耕地保护的法律法规体系，但要么是法规可操作性不强，要么是执法不力，给赖以生存的农业生态环境造成的危害已到了触目惊心的程度。

（三）要着力解决农产品与食物的质量安全问题

习近平总书记强调，推进农业供给侧结构性改革，要把增加绿色优质农产品供给放在突出位置。推进农业绿色发展，就是要增加优质、安全、特色农产品供给，促进农产品供给由主要满足“量”的需求向更加注重“质”的需求转变。农产品与农业食物的质量安全，是关系老百姓身体健康和生命安全的重大民生工程。随着人们消费水平的提高，消费者从过去凑合吃，到现在重安全、讲营养和求健康。而目前我们农产品供给低端的大路货多，优质的、品牌的还不多，与城乡居民消费结构快速升级的要求很不适应。还有更为严重的是土壤重金属的大面积超标，不少农产品认证不实，检测抽查样本虚假，面粉里掺石膏粉，猪肉牛肉注水，工业用盐淹咸菜，用高毒药肥种水果蔬菜粮食，用苏丹红染禽蛋和熟食，用激素和抗生素喂家禽家畜……恰如有人所说的，当今形形色色食品造假制假“只有想不到、没有做不到”。

二、《意见》凸显出推进农业绿色发展的突出亮点

推进农业绿色发展是2017年中央深化改革议程中的一个重要议题。农业部会同有关部门经过研究和调研，形成了《意见》初稿，第37次中央深改组会议审议通过。《意见》的印发表明了党中央对农业绿色发展的高度重视，对推进农业供给侧结构性改革和农业绿色发展具有战略指导作用。《意见》绘制的推进农业绿色发展“路线图”和“时间表”，其突出亮点可以概括为“四个首次”。

（一）首次全面提出农业绿色发展的总体目标

《意见》指出，要把农业绿色发展摆在生态文明建设全局的突出位置，全面建立以绿色生态为导向的制度体系，基本形成与资源环境承载力相匹配、与生产生活生态相协调的农业发展格局。《意见》明确提出了“三不、两零、一全”的总体目标，即耕地数量不减少、耕地质量不降低和地下水不超采，化肥和农药使用量零增长，秸秆、畜禽粪污和农膜等农业废弃物全利用。

大力推进农业绿色发展，使得农业农村资源利用更加节约高效、产地环境更加清洁、生态系统更加稳定和绿色供给能力明显提升，实现农业可持续发展，农民生活更加富裕，乡村更加美丽宜居。

（二）首次明确提出农业绿色发展的四方面任务

一是在农业主体功能与空间布局上，大力实施国家主体功能区战略，依托全国农业可持续发展规划和优势农产品区域布局规划，落实农业功能区制度；围绕解决空间布局上资源错配和供给错位的结构性矛盾，努力建立反映市场供求与资源稀缺程度的农业生产力布局；强化耕地、草原、渔业水域、湿地等用途管控，完善农业资源环境管控制度；探索区域农业循环利用机制，建立农业绿色循环低碳生产制度；立足贫困地区资源禀赋，坚持保护环境优先，因地制宜选择有资源优势的特色产业，建立贫困地区农业绿色开发机制。

二是在资源保护与节约利用上，推动用地与养地相结合，建立耕地轮作休耕制度；推行农业灌溉用水总量控制和定额管理，建立节约高效的农业用水制度；加强动植物种质资源保护利用，健全农业生物资源保护与利用体系。

三是在产地环境保护治理上，实施化肥农药使用量零增长行动，推广有机肥替代化肥、测土配方施肥，强化病虫害统防统治和全程绿色防控，健全化肥、农药等农业投入品减量使用制度；整县推进秸秆全量化综合利用，优先开展就地还田，严格依法落实秸秆禁烧制度；加快出台新的地膜标准，建立农药包装废弃物等回收和集中处理体系，完善废旧地膜和包装废弃物等回收处理制度。

四是在修复农业生态系统上，遵循生态系统整体性、生物多样性规律，构建田园生态系统；健全草原产权制度，创新草原保护制度；科学划定江河湖海限捕、禁捕区域，健全海洋伏季休渔和长江、黄河、珠江等重点河流禁渔期制度，健全水生生态保护修复制度；建设覆盖全面、布局合理、结构优化的农田防护林和村镇绿化林带实行林业和湿地养护制度。

（三）首次系统提出推进农业绿色发展的体制机制安排

推进农业绿色发展的体制机制安排，其中的重点之一是建立工业和城镇污染向农业转移防控机制。制定农田污染控制标准，依法禁止未经处理达标的工业和城镇污染物进入农田、养殖水域等农业区域。建立监测体系，强化经常性执法监管制度建设。

其中的重点之二是完善农业生态补贴制度。建立与耕地地力提升和责任落实相挂钩的耕地地力保护补贴机制。有效利用绿色金融激励机制，加大绿色信贷及专业化担保支持力度，创新绿色生态农业保险产品。加大政府和社会资本合作（PPP）在农业绿色发展领域的推广应用。

（四）首次大力倡导开展农业绿色发展的全民行动

《意见》倡导实施农业绿色发展的全民行动。在生产领域，推行畜禽粪污资源化利用、有机肥替代化肥、秸秆综合利用、农膜回收、水生生物保护，以及投入品绿色生产、加工流通绿色循环、营销包装低耗低碳等绿色生产方式。在消费领域，从国民教育、新闻宣传、科学普及、思想文化等方面入手，持续开展“光盘行动”，推动形成厉行节约、反对浪费、抵制奢侈、低碳循环等绿色生活方式。

三、以创新驱动与约束激励机制推进农业绿色发展

推进农业绿色发展也是农业发展观的一场深刻革命，是农业供给侧结构性改革的主攻方向。根据《意见》的要求，各级“三农”部门要深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，落实中央决策部署，牢固树立新发展理念，以农业供给侧结构性改革为主线，以绿色发展为导向，以体制改革和机制创新为动力，走出一条产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路。

（一）提高认识与组织保障

必须深刻认识推进农业绿色发展是实施“五位一体”总体布局在农业上的具体体现。农业绿色发展是我国整个绿色发展的基础，事关国家食物安全、资源安全和生态安全，事关当代人福祉和子孙后代永续发展。在实践中，还要正确处理农业绿色发展和生态环境保护、粮食安全、农民增收的关系，实现保供给、保收入、保生态的协调统一。在处理与生态环境保护的关系上，要避免把农业生产与生态环境保护对立起来；在处理与粮食安全的关系上，必须坚持粮食安全是农业绿色发展的底线；在处理与农民增收的关系上，要把增加绿色优质农产品供给放在突出位置，变绿色为效益，促进农民增收。

《意见》要求，地方各级党委和政府要加强组织领导，把农业绿色发展纳入领导干部任期生态文明建设责任制内容。要制定具体实施方案，明确目标任务、职责分工和具体要求，建立农业绿色发展推进机制，确保各项政策措施落到实处。要依据绿色发展指标体系，建立严格的考核奖惩制度。要从我做起、从现在做起，从维护和提升最广大人民群众利益的角度出发，认真组织实施农业绿色发展全民行动。

（二）标准体系与生态补偿

完善标准体系，促进绿色产品供给。标准是农产品规范化生产和质量安全评价的科学技术准则，也是实施科学合理政策补贴的重要依据。按照环境友好、产品安全、生产规范的要求，加快农兽药残留限量、畜禽屠宰、饲料安全、畜禽污染物等标准制修订进程，实现重点品种、重点行业、重点环节全覆盖。强化国际标准跟踪研究，参与国际标准化活动，提升标准制修订国际话语权。强化农产品质量安全认证机构监管和认证过程管控。启动农业品牌培育行动，提升农产品品牌影响力、号召力和竞争力，让绿色优质成为农业品牌的金字招牌。改革无公害农产品认证制度，加快建立统一的绿色农产品市场准入标准。加强农产品质量安全全程监管，加快农产品质量安全追溯体系建设。

要完善政策激励，以耕地保护补偿、生态补偿制度和绿色金融激励机制等为重点，加快建立分类科学、区域有别、标准合理、规范统一的农业绿色发展激励政策体系，引导和激励生产者加快转变发展方式。尤其是落实好《建立以绿色生态为导向的农业补贴制度改革方案》，健全粮食主产区利益补偿、耕地保护补偿、生态补偿制度，建立促进农业绿色发展的补贴政策体系。完善农业保险政策，健全农业信贷担保体系，加快构建多层次、广覆盖、可持续的农业绿色发展金融服务体系。

（三）有法可依与科技支撑

完善绿色农业法律法规体系。研究制定修订体现农业绿色发展需求的法律法规，完善耕地保护、农业污染防治、农业生态保护、农业投入品管理等方面的法律制度。开展农业节约用水立法研究工作。加大执法和监督力度，依法打击破坏农业资源环境的违法行为。健全重大环境事件和污染事故责任追究制度及损害赔偿制度，提高违法成本和惩罚标准。

优化农业科技资源布局。推动科技创新、成果、人才等要素向农业绿色发展领域倾斜，强化农业绿色发展的科技支撑。过去一个时期，农业科技成果更多服务于产量提升目标，在农业绿色发展方面的科技创新和推广相对不足。推进农业绿色发展，必须大力推广绿色生产技术，加快农业环境突出问题治理，重显农业绿色之本色。面对农业绿色发展的新要求，要按照《意见》的要求，进一步完善各类创新主体协同攻关机制，在农业投入品减量高效利用、废弃物资源化利用、产地环境修复等制约农业绿色发展的关键环节，尽快取得一批突破性科研成果。同时，加大技术集成、示范推广和人才培训力度，在农业生产领域加快普及一批先进适用绿色农业技术，推动绿色生产方式落地生根。

（四）监测体系与严守底线

建立农业资源台账制度，建立监测评价体系，开展调查监测，搞好分析评价，作为推进农业绿色发展的基础支撑。长期以来，我国农业资源环境生态系统数据基础薄弱，评估测算体系不健全，农业资源和生态环境的价值难以体现并得到有效保护。《意见》明确提出建立农业资源环境生态监测预警体系，构建充分体现资源稀缺和损耗程度的生产成本核算机制，构建天空地数字农业管理系统，利用航天遥感、航空遥感、地面物联网一体化观测技术，实现资源环境的动态监测和精准化管理。这有利于发挥市场机制作用为农业绿色发展定价，从而驱动绿色产业、发展绿色经济；也有助于强化资源环境考核评价，落实各级政府和部门的绿色发展责任，将为农业绿色发展提供重要的基础支撑。

耕地是农业发展之基，水是农业生产之要。但长期的超强度开发利用，资源利用的弦绷得越来越紧，生态环境也亮起了“红灯”。要适应农业绿色发展的需要，强化耕地资源保护和水资源节约利用，留住肥沃的耕地、干净的水源、美丽的田园，实现生产、生活、生态“三生共赢”。强化耕地资源保护，坚决守住“两条底线”。当前，我国正处于工业化、城镇化快速推进阶段，保护耕地的压力越来越大，必须采取更加有力的措施保护耕地，做到数量不减少，质量有提高。要守住耕地数量红线，首要的任务是守住18.65亿亩耕地红线，划定、划足15.46亿亩永久基本农田。同时，还要守住耕地质量底线。现在看，长期的高强度利用，耕地质量堪忧，退化面积较大，污染的耕地也不少。要大力实施“藏粮于地”战略，在加强高标准农田建设的同时，深入推进耕地质量保护提升行动，力争到2020年，全国耕地质量平均提高0.5个等级以上，筑牢国家粮食安全的基石。

（五）经营主体与服务主体

要大力培育农业绿色发展的经营主体。把节约利用农业资源、保护产地环境、提升生态服务功能等内容纳入农业人才培养范畴，培养一批具有绿色发展理念、掌握绿色生产技术技能的农业人才和新型职业农民。积极培育新型农业经营主体，鼓励其率先开展绿色生产。

要大力培育新型农业经营服务主体，开展统测统配、统供统施、统防统治等专业化服务。支持规模种养企业、专业化公司、农民合作社等建设运营农业废弃物处理和资源化设施，采取政府统一购买服务、企业委托承包等形式，推动农业废弃物第三方治理。健全生态管护员制度，在生态环境脆弱地区因地制宜增加护林员、草管员等公益岗位。□