农村地区普惠金融法律体系的构建

孙茂霖

（201100 华东师范大学法学院 上海）

普惠金融又称包容性金融，其核心在于全方位、高效地为社会所有阶层提供金融服务，但实际上，大型企业、城市居民、高收入群体更容易获得金融服务，而广大农村地区和农村居民则长期被排斥在普惠金融范围以外。在此背景下，党中央特别强调了发展农村普惠金融的重要性，并做出了多项指示与举措，以切实维护农村居民的根本利益，在此过程中，加强普惠金融法制保障建设，是一个突出且紧迫的问题。

一、农村地区普惠金融发展状况

截止到2017年年底，我国金融机构的网点已经覆盖到了所有县和大多数乡镇，金融服务己覆盖所有乡镇，涉农贷款年均增速高达23%，比同期各项贷款的增速高出5个百分点。同时，2017年，获得信贷支持的农户数量高达8500多万，承保农作物面积接近10亿亩，占全国农作物面积的40%。

可以说，我国农村地区的普惠金融已经得到了初步的发展，但尚未构建起一个全覆盖、高质量、多层次地农村金融体系。同时，随着农村地区普惠金融的发展和完善，加强农村普惠金融法律保障的呼声和现实需求越来也高，越来越迫切。

二、农村地区普惠金融法律保障现状

1.普惠金融的专门立法缺失

目前，我国还没有专门针对农村普惠金融的立法，只有一部尚处于可行性研究阶段的《农村金融促进法》，这直接导致农村普惠金融的法律保障存在巨大缺失。而反观发达国家，德国有《德国合作银行法》等多部法律来服务金融监管体系；美国有《农场抵押贷款法》《农业信贷法》等关于农村金融的法律；即使是同时发展中国家的印度，也有多部法律来管理农村金融。

2.现有法律针对性不强

目前，我国用于管理农村金融的法律包括《商业银行法》《中国人民银行法》等，但这些法律的管理范围是传统金融，缺少专门针对农村普惠金融的法律规范。虽然农村金融与传统金融有很多相似之处，但是其也存在很多特殊性，现阶段的法律并不能更贴合的服务农村金融管理。

3.法律法规效力等级低

随着农村普惠金融的不断发展，相关机构与部门出台了大量通知和管理办法用于指导农村地区普惠金融的发展，如《中国银监会办公厅关于进一步将爱情农村中小金融机构安全防范工作的紧急通知》等，这类通知和办法知识规范性文件或部门规章，管理对象局限于金融服务的提供者（如小额贷款公司、农村金融机构等），并不具备法律效力，其对于农村金融的管理也很不全面。

三、农村地区普惠金融法律体系的构建建议

加强对农村普惠金融的针对性立法主要有三个方面:

一是要加快建立并颁布《农村金融促进法》，以此为基础逐步构建农村普惠金融法律框架体系，确立农村普惠金融的基本法律制度与原则，对农村普惠金融服务中的服务提供者、服务需求者和监管者都做出权责利约束。要重点解决农村资金外流、抵押担保难度大、土地承包经营权等农村金融领域的难点问题，确保广大农民与金融机构的合法权益，防范农村金融的潜在风险。

二是加强对农村金融消费者的立法保护。农村普惠金融的服务需求者一般是农民，这一群体普遍文化水平不高，对金融知识不了解，法律意识也不强，难以识别金融风险，是金融风险的易受害群体，同时，他们在自身利益受到侵害后也很可能选择极端手段维护自身权益。对此，有必要规范金融机构的收费行为，加强透明化建设，要求人民银行、银保监会等建立专门的农村普惠金融消费者保护机制，成立消费者保护部门。

三是用立法来理顺农村信用社、村镇银行、小额贷款公司等机构的管理机制，提升农村金融服务机构的资本实力与服务能力，使农村普惠金融机构更好地发挥贴近农户、扎根基层的服务主力军作用。

四、农村普惠金融立法的路径建议

1.修订、完善现有法律法规

一是对《土地管理法》《农业法》中涉及到农村产权的条文进行修订，让农民可以通过抵押房屋产权、宅基地使用权、土地承包经营权等来获得金融支持，解决农民缺少抵质押物融资困难的问题。同时，对《物权法》《担保法》中有效担保物的范围进行相应修改，并开展抵押试点，做好修改法律法规的准备工作。

二是加强对农村普惠金融的法律监管。应对《商业银行法》进行修订，构建起包含市场准入、业务经营、监管主体、市场推出的全方位的农村普惠金融法律监管体系。

三是完善《农民专业合作社法》，给予农民专业合作社更多地金融职权，使农民专业合作社成为带动农村发展、服务广大农民的主力军。

2.完善相关配套制度

现阶段，尽管各项农业科技在不断进步，但农业生产仍然具有很大的不确定性，一些重大自然灾害等都可能导致农民减产甚至破产，对此，有必要建立农业保险再保险制度，大型灾害风险分散制度等，为应对农业灾害保留好资金，切实降低农业风险、减轻农民损失。

其次，要加强农村地区的信用体系建设。在农民群体中，也存在一小部分投机心理较重的人，拖欠贷款的现象也比较普遍。对此，要建立健全农民征信系统，对农民进行金融信用评级，优先给予信用度高的农民更多贷款，而对于屡次失信的农民，则可以纳入黑名单。

再次，要加强线上普惠金融系统建设，利用互联网技术对农村普惠金融的形式与渠道进行完善，从而扩大农村普惠金融的覆盖率，利用线上和线下体系共同构建全覆盖、大格局的农村普惠金融体系。

五、结语

综上所述，农村普惠金融是惠及广大农民，促进农业发展、农民增收的重大举措，在农村普惠金融体系的建设过程中，加强法律保障与规范是必要措施，通过出台专门立法、完善现有法律及配套制度，必然会推动农村普惠金融的进一步完善，降低学业风险，促进农民增收，实现共同富裕。