我国公众参与立法的途径及其实效研究

高 琴

（100048 北京工商大学法学院 北京）

一、立法听证会

立法听证是指“立法主体在立法活动中，进行有关涉及公民、法人或其他组织的权益立法时，为给予利害关系人发表意见的机会而主持由政府官员、专家学者、当事人、利害关系人以及其他人进行陈述意见，从而为立法主体制定规范性文件提供依据和参考的一种程序制度。”2001年，我国《立法法》首次将听证引入了立法程序中，立法听证的制度化标志着我国在立法民主化进程中迈出了重要一步。立法机关可以在立法规划、立法起草和立法审议等阶段举行听证会，以听取不同公民和组织的立法意见。另外，当某一法律草案或立法决策涉及公民和相关组织的切身利益，并且不同主体间存在重大的意见分歧，这时可以通过举行听证会的形式决定该法律草案或立法决策的内容是否合理可行。

立法听证会的公开程度高、透明度高，有较强的客观性，是保障公众政治知情权的重要方式。听证会组织者事先向社会公布听证会的主要内容，举行时间和地点，参加听证会也无主体资格的限制。对法律草案或立法决策持有不同意见的公众都可以参加立法听证会，立法机关获取的信息更为全面和客观。在听证会的过程中，只有参加者可参与法律草案或立法决策讨论、辩论，主持人只负责根据需要提问和听取意见，这使得听证会的结果较客观。为了提高听证会的效率，确保参与者能有发言的机会，听证会一般都需要制定规则，从而保证听证会的有序进行。随着《立法法》和相关法律法规的规定，立法听证的重要性已经显现，国家和许多地方立法机关会在立法过程中组织不同规模的听证会，这对提高立法质量具有重要意义。虽然我国的立法听证会已经从探索阶段过渡到了制度化阶段，但听证会仍然存在成本大、过程长、效果差等诸多问题，许多内容还需要不断完善。

二、立法座谈会

立法座谈会是由法律法规的起草机关负责召集，参会人员主要是与法律草案有利益关系的组织、个人或专家，目的是对法律草案中的某些问题进行交流或征询意见。在我国，有立法提案权的国家机关会在规范性法律文件的起草阶段召开立法座谈会，征集有关组织和专家学者的意见，起草小组根据这些意见起草或修改法案的内容。座谈会广泛应用立法活动的各个环节，是听取公众意见不可或缺的重要形式之一。

立法座谈会相较立法听证会而言，其更具有针对性强，且形式灵活。座谈会一般对法律草案中意见分歧大、涉及面广的事项进行讨论，听取不同利益群体的意见。此外，有关机关和部门会为贯彻立法精神、加强立法工作的统一性而召开座谈会，比如,全国地方立法座谈会就旨在提高地方立法的科学性、可操作性和针对性，深入推进各省设区的市行使好立法权。立法座谈会的参加主体特定,人数有限。参加立法座谈会的人员主要是该法律草案所涉及利益主体的代表、相关部门代表、以及科研院校专家等。例如，2017年10月，全国人大常委会法工委在井冈山召开了关于制定《英雄烈士保护法》的座谈会，革命烈士遗属代表、井冈山市有关部门及专家学者等30余人到会发表意见。座谈会可根据需要随时召开，不拘泥于特定的程序和时间。座谈会一般不对外公开，参加者可畅所欲言，以便组织者征询不同意见。

三、公布法律草案征求意见

公布法律草案征求意见是指法律草案的起草部门将拟列入或已经列入立法审议议程的法律草案及有关文件通过报刊、网络等媒介向全社会公布，公众在规定时间进行讨论并发表意见。以公布法律草案征求意见的形式引导公众参与立法，相当程度上赋予了立法的民意性。对于立法机关审议的法律草案、社会关注程度高的法律草案和关系公众切身利益的重要法律草案原则上都要在向社会公布。但这一原则性的决定还需要构建完善的法律草案公布制度，以实现其预设功能。

公布法律草案征求意见因其成本低、操作简单、对象范围广，能够避免不同利益主体之间获取的立法信息不对称，尤其对弱势群体而言，可以使其低成本的参与立法，获得同等的立法信息。同时，立法机关也能最大程度地收集并系统分析公众意见，提高立法的科学性。公布法律草案征求意见能够保证立法过程的公开透明、防止立法决策专断和立法任意现象的发生，使公众意识到法律是人民意志的体现，这对普及法律知识和增强法律实施的社会基础具有重要影响。

四、立法论证会

立法论证会主要针对法律草案中需要进行深层次理论分析和专业性技术分析的问题，邀请该领域的专家学者，分析论证法律草案的科学性和可行性。为保证论证会意见的客观公正，组织者通常会邀请不同意见的专家代表参加，论证的结论会记录在案，加以整理后提供给立法机关作出全面判断，从而使立法决策更加更具科学性和合理性。

论证会科学化程度高，是提高立法质量的重要途径。立法本身是一门科学，成熟的立法技术在立法工作中尤为重，当立法工作者尚不能独自处理法律草案中技术性和专业性较强的问题时，具备专业技能和实践经验的专家对法律草案提供的建议和论证显得尤为重要，他们的认知更加理性和科学，也可弥补普通公众立法知识不足的缺陷。此外，立法论证会具有利益中立性。从现有的法律草案的起草过程来看，大量的法律草案由有关职能部门负责起草，这可能导致部门利益向法律法规渗透，而参加论证会的专家学者属于利益中立的第三方，没有明显的利益倾向，对于不同阶层、不同利益群体的利益诉求，他们会以专业的眼光审视，作出理性的判断，从而更好的实现立法利益的公平分配。

五、结语

通过分析我国公众参与立法的途径及其对立法活动的促进作用，可以看出我国公众参与立法的基本制度已经建立起来，并在实践中有序推进。虽然在政策和规范层面上，已有各种鼓励和推进公众参与的规定和宣示，在行动层面上，公众参与实践形式各种各样。但从目前来看，我国立法公众参与仍存在着制度不健全、公众参与立法积极性弱以及参与效果有限等诸多问题，我国立法公众参与需要从利益表达机制、信息传递机制和参与反馈机制等多个层面不断完善，从而增强公众参与立法有效性。