PPP模式建设区域共享实训基地探析

【摘要】共享实训基地建设虽然取得了一些成果，但政府新增投入较大，资金利用率并不高，产教融合也没有真正深入。PPP模式建设共享实训基地，则可以在减轻政府财政压力、專业化运作和提高利用率等方面提升公共实训基地的建设质量，不仅具有较大现实意义，且有政策法规依据。政府与社会资本合作，以BOT、ROT和政府采购公共产品和服务等方式建设共享实训基地，切实可行，值得尝试。

【关键词】PPP模式 共享 公共实训基地

一、PPP模式建设共享实训基地的意义

当前，共享实训基地建设在部分区域实施，并取得了一些实质的进展和成果。在应用型高校和高职高专院校相对集中的区域，分别由政府出资，建设了一些公共实训基地。比如上海市政府集中投资建造的职业培训公共实训中心，青岛市建立的区域共享公共实训基地，常州高职园区公共实训基地（现代工业中心），广州白云区钟落潭镇的高职园开放式实训基地，深圳公共实训基地，还有天津、无锡建立的公共实训基地等[1]。这些公共实训基地建设模式虽然有所不同，但基本上都是由政府人力资源和社会保障管理部门、教育行政部门等相关机构出资，并牵头负责管理和运行（或聘请专门机构负责运营维护），强调公益性、无偿或成本费使用，每年会投入相当的费用用于建设、运营和维护，给地方政府带来一定的财政压力。PPP模式建设共享实训基地，则可以在减轻政府财政压力、专业化运作和提高利用率等方面提升公共实训基地的建设质量，因而具有独特的意义。

（一）有利于解决建设资金不足的难题

公共实训基地建设需要较大的资金投入。首先，基础设施建设往往占据了较大一部分资金。土地批租、规划设计、建筑安装工程、配套市政基础建设、绿化、道路等，都需要相当的费用。其次，实训基地硬件环境、软件环境的建设，也要投入相当的经费和精力。为满足生产性实训需要，与行业产业生产活动零距离对接，部分先进实训设备的采购费用较大。再次，实训基地运营管理与维护，需要专门的团队，无论是政府机构委派，还是向市场采购服务，均需要持续的资金投入。如果采取纯粹的公益性运营模式，需要持续投入的金额依然巨大。考虑到院校专业的多样性、知识更新的速度以及对实训基地需求的多样性，政府需要投入的资金往往存在较大缺口，只能保证一些需求量大、需要重点支持的实训项目。PPP模式则引入了社会资本参与实训基地的建设，其庞大的规模足以为实训基地的建设提供持续的资金支持，可以很大程度上解决政府教育经费投入不足的问题，为公共实训基地大规模建设和推广带来可能性。

（二）有利于产教深度融合

产教融合是应用型高等教育人才培养的必然要求，也是真正实现应用型转型的有效路径。因此，教育领域一直对产教融合有较高的关注度。在现实中产教深度融合存在较大的障碍。原因在于院校和行业企业之间缺乏有效的切合点。院校与企业的合作中拥有科技和人才优势，但科研成果转化本身有着自身的市场机制，人才培养过程中的实践教学则仰仗企业提供实践基地予以支持。企业的利益诉求难以得到满足，往往在校企合作合作过程中缺乏应有的动力，更多是单方面的付出。这种状况必然导致产教融合无法真正深入，失去持久的动机机制。PPP模式由于企业的投资与深度参与，对校企合作和产教融合的需求较为迫切。实训基地的建设与运营维护成为企业的业务领域，必然成为产教融合的推动者，从而使得产教融合具备了长期性和稳定性。

（三）有利于提高实训基地的使用效率

院校内部自建的实训基地、政府投资建设的实训基地在运作过程中，往往并没有充分发挥其设计的接待能力，有的实训基地利用率并不高。一般而言，专业性越强的实训基地，使用中的排他性越强，其他专业学生利用其开展实训的可能性越低。这样很容易产生资源闲置，导致单位时间内的实训成本高企。利用率的低下，也会导致进一步的维护、改造升级意义不大，影响了实训基地的与时俱进的更新换代。PPP模式由于企业投资参与建设，一般会有经营年限的制约，这会迫使企业设法充分利用基地资源，加快资金的周转和回收。在兼具市场化和公益性的基地建设中，企业会通过合理运作，增强实训基地的适用性和竞争力，努力提高实训基地的使用效率，以便充分发挥实训基地的作用。

二、PPP模式建设共享实训基地的依据

政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式在当前的投资和基础设施建设中受到重视，被视为公共服务供给机制的重大创新。PPP模式中，政府与社会资本通过平等协商，签订合作合同以明确双方的权责关系，由社会资本运营管理并提供公共服务，同时通过政府采购或特许经营，使社会资本获得合理的收益。政府则负责监管，保证公共服务的质量和效率。PPP模式不仅仅适用于基础建设领域，同样也适用于文化教育领域。

区域共享式公共实训基地的建设，首先是为了满足应用型高校和中等职业学校人才培养工作的需要，2002年国务院发布《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》，在决定中提出了实施职业教育开放实训中心建设计划的规划纲要，在职业学校相对集中的地区应建设一批可共享的实验和训练基地。共享实训基地的建设进入发展期，到2014年，国务院在《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中，进一步提出了推进职业教育资源跨区域、跨行业共建共享的政策安排。这些政策的出台，从国务院的层面，给区域共享实训基地建设提供了政策依据，指明了发展方向。

其次，为了培养高技能人才、开展社会职业技能培训，提高就业与再就业水平，国家劳动和社会保障部在2007年颁发《关于开展高技能人才公共实训基地建设试点工作的指导意见》，指导意见明确指出，全国高职公共实训基地建设要坚持“统筹规划、布局合理、技术先进、资源共享”等原则，将公共实训基地建设政策落到实处，就公共实训基地建设的指导思想、目标任务、功能定位、建设模式等具体办法提出了切实可行的意见。endprint

再次，关于社会资本、民营资本投资教育事业，国务院先后发布了多个文件进行鼓励。其中，2010年发布的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）就提出，要进一步拓宽民间投资的领域和范围，鼓励民间资本参与发展教育和社会培训事业。2014年发布的《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号），鼓励社会资本更多地参与教育、文化设施建设，也要求地方政府尽快出台鼓励社会力量兴办教育、促进民办教育健康发展的意见，要求地方政府统筹规划公共服务设施，逐步扩大对教育、文化等方面的政府服务购买范围。2015年，国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发〔2015〕42号）更是专门提出要广泛采用政府和社会资本合作模式提供公共服务，在教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与[2]。可见，在发展PPP模式建设共享实训基地方面，政策法律依据较为丰富。

三、PPP模式建设共享实训基地的运作模式

采取PPP模式建设共享实训基地，本质上还是为区域内应用型高等院校和中职学校的人才培养服务，具有明显的社会公益属性。同时，社会资本参与又需要实训基地项目本身具备一定的投资回报率。因而，采用PPP模式进行建设，需要在公益性和市场化两个方面找到均衡点，其运作模式的设计较为关键。

（一）BOT模式

BOT（投资建设-运营-移交）模式在基础设施建设中发挥着重要作用。共享实训基地并不依附于任何院校，作为区域性的公共产品和服务，本身具有公共属性，同时也需要一定的基础设施建设，因而，其建设也应适用于BOT模式。采用BOT方式建设运营，更适用于新建共享实训基地项目。首先，政府与社会资本在資金投入上开展合作。由于公共实训基地的部分公益性属性，政府在合作中可以通过行政划拨的方式提供土地，即以土地作为投资。社会资本则以自有资金或向市场筹集项目建设所需要的全部资金，由社会资本全面负责规划建设、设备购置，直至投入使用。其次，社会资本向区域内院校人才培养提供生产性实训服务，并取得合理的收益，同时承担实训基地的安全运营、维护、管理。此外，政府部门也可以授权企业开展适当的社会技能培训和技能鉴定，以及特许其承担再就业培训和扶贫等政策性功能。当然，由于共享实训基地的部分公益属性，政府可以考虑对参训者或院校予以一定财政补贴，也可以直接向企业购买服务，以补偿社会资本的资源投入，实现公益性与经营性项目的统筹平衡。最后，共享实训基地达到合同约定的运营年限，无偿移交给政府。

（二）ROT模式

ROT（重构-运营-移交）模式，采取“区域实训基地整合重构，社会资本专业运营，政府购买服务”的方式，实行“管办分离”。即在界定公共实训基地所有权和管理权的基础上，由政府集中将分布在区域内各院校的校内实训基地、政府所属的校外实训基地进行重组重构，在所有权归属政府的前提下，将共享实训基地的经营管理权限赋予社会资本，由企业开展专业化运作，政府实施有效监管。日常经营管理活动、材料耗费、实训基地的维护等所需资金投入由社会资本负责，并参照社会事业单位等非营利性机构的标准，在成本价基础上附加合理利润率，适当收取管理费。按照官办民营方式，开展经营活动，合同期满时，所有资产无偿移交给政府，政府则可以通过招投标方式重新选定社会资本开展运营管理。

（三）政府采购公共服务模式

对于部分没有收益或收益较低的生产性实训项目，社会资本往往参与意愿不强的，可以考虑采用政府采购公共服务模式。即政府以土地出资，由社会资本采用综合开发模式，对整个教育资源相对集中区域进行整体规划，统筹进行基础设施规划建设和公共服务设施建设，按照院校人才培养工作关于实践教育的要求，利用行业企业、教育咨询机构组建的专业团队提供实训教学产品和服务，有需求的院校，将需求量上报政府部门，由政府统一采购，分配给区内院校使用。这样，可以深化产教融合，特别是企业为满足院校的需求，获得更多的政府采购订单，不得不主动加强与院校的合作，最终形成共享实训基地资源的优化配置，提高财政资金的使用效益。

参考文献

[1]谢盛良.高职教育区域开放共享型实训基地的运行机制研究[J].长春教育学院学报，2016（12）.

[2]国务院办公厅：国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发〔2015〕42号），中华人民共和国中央人民政府网站.

作者简介：严圣阳：（1971-），湖北江陵县人，武汉商学院经济与金融学院教师，研究方向：金融市场、高等教育。endprint