民国时期“财政主导金融模式”之制度基础论

郑晓燕+李永伟

摘要：民国时期中央政府财政部之职掌范围属于大财政范畴，控制着几乎所有关于财政金融的决策、执行、监管等事项。本文从财政部的组织制度流变、财政经济会議主导下的金融立法规划为线索阐述了南京国民政府的财政主导的金融模式的制度基础论。

关键词：南京国民政府；金融模式；以法律文本

基金项目：湖北省教育厅人文社会科学研究项目立项的中期研究成果（编号：16G228；项目名称：南京国民政府之统治金融制度及其宪政依赖——以银行法的变迁为中心；项目负责人：郑晓燕）

一、财政部之组织制度流变

一国之财务政策，赖财务行政之推行，而国家税赋之征课，金融之管制，贸易之经营，公帑之支出保管及审核，预决算之编制实施及监督，亦胥赖财务行政以达成其任务。故财务行政为财政制度之基础，为健全财务之枢纽，其机构之设置，治权之划分与运用，均关重要。

清代之货币金融管辖权在户部下设置宝泉局与工部下设置宝源局，清末政府曾独立设立财政处，与户部共掌金融行政权，后受日本大藏省管理银行货币制度之体制的影响，户部又合并财政处为度支部，部内设通阜司直接负责。与传统之集权财政体制相比，民国时期中央政府财政部之职掌范围尽管比较户部有所收缩，但仍然属于大财政范畴，控制着几乎所有关于财政金融的决策、执行、监管等事项。广州国民政府于1927年7月12日公布之《财政部官制》只是变更财政部直隶大元帅，其他条文基本照搬1914年旧制。

南京国民政府成立后，延续了北京政府及广州国民政府的组织机构设置，仍然由财政部下设钱币司（即泉币司）主管金融事项。1927年10月，在金融中心上海设立了金融监理局以替代钱币司，全权统辖金融事项。11月19日公布的《国民政府财政部金融监理局组织条例》规定，金融监理局隶属于国民政府财政部，监理全国关于金融行政上一切事宜

1928年1月宋子文再任财长，重改金融监理局为钱币司。为解决国内因军阀分据而造成的财政分裂局面，于1928年8月29日公布了《中央财政整理委员会组织条例》，将全国分为七大区域，特设中央财政整理委员会以统一全国财政。

显然，财政部机构设置的调整与执掌的大幅扩充，都折射出了国家金融统制权力的更加集中，范围的逐渐扩大。此外，在1929的《训政时期国民政府施政纲领》中亦有对财政部执掌的详细列举。

1937年，财政部在上海成立了四联总处，由宋子文主持工作，但该阶段的四联总处仅为协调性的松散组合，并不具备制度的决策权。

1945年8月，战时各项金融法规随着战事结束而被废止，四联总处的存在也失去了合法性，不再是战时全国金融之总枢纽，其下属主要机构大都裁撤或改组。持平而论，尽管后期的四联总处在制度上与财政部存在重复之嫌，但在维系战时国民政府的财政金融体系，推行战时政策，集中国家资源支撑抗战等方面，四联总处确实发挥了关键作用。

二、财政经济会议主导下的金融立法规划

金融（货币银行）政策受制于财政，财政之人事与职权又受制于政府，因而金融制度很难以独立地发挥其应有之效用。金融制度从设计、推行到监管，始终与中央政府能否实现集权及政治之良善密切相关。如在北京政府多变的政治背景下，首先，中央权威严重缺失，“中央政令不出都门，即有通电在，各省大都视为具文，置若罔闻。”其次，随着政府的频繁更替，直接负责制度建设的财长亦时时变易，货币银行制度难以长时段坚持，直接导致了金融制度的高成本与低绩效，业界亦对国家主导下的制度革新模式彻底失望。媒体所言，此时之“我国金融制度最为紊乱”。

南京国民政府成立之后，为重建中央政府的财政信用并取得国内金融界的持续支持，针对上海银行公会、钱业公会的请求，曾发表公报表示对北洋时期政府所发公债决定予以承认并维持。全国经济会议结束后，财政部随之马上又于7月1日在南京主持召开了全国财政会议，此次会议“乃综合理想家与实践家以决定财政政策及其实施方法为任务，”这两次会议成了国民政府银行立法改革之始，也是抗战全面爆发前中央政府为银行制度普设的基本走向。公平而论，无论是对南京国民政府中央权威的形成，还是对国家财政金融制度体系的进化，1928年全国财政经济会议的召开及通过的议案都具有标志性意义。以宋子文为首的财政系统为近代中国财政金融秩序的形成开启了新的制度之门，如财长宋子文在1928年5月29日向国民政府提交之《国民政府财政部最近三个月报告书》中，详细规划了自己年初重返财长位置以来所要推行之制度建设。其中金融部分要求，要厘定一切金融法规，对北约政府时期的相关货币银行法规逐一审查修改，以求适合时宜；要首先从强制注册入手，管制国内所有大小银行；并且要禁行原有各种劣币，以谋币制之统一。从这些事关金融的议案及官方文件中可以读出，货币制度与银行制度的革新与管制一直是政府认为亟须解决的首要经济问题。

贾士毅总结，第一次全国财政会议，在刚刚统一的背景下，“其范畴在打破‘各地割据式之财政，进而改建‘全国统一式之财政”。第二次全国财政会议，在连年战乱的前提下，“其范畴不仅仅于‘加增国库之财力，而以增进社会之富力是务”。第三次全国财政会议，在抗战关键期间，其范畴是使全国财力与社会物质“由‘各地分散自由之旧规，转而进于‘中央统一管制之新制”。统制政策愈收愈紧，已经由中央层面波及了地方资源，在确定了对全国性银行的统制方针之后，地方银行亦随之而被纳入了统制范围。全国经济财政会议是财政部财政金融政策出台的前期准备阶段，为财政部主导下的制度设计提供了多元的参与力量和充足的讨论空间，同时也影响着制度的总体走向，因而是研究国民政府银行制度不可或缺的重要资源构成。

作者简介：

郑晓燕，中国地质大学（武汉）硕士，湖北商贸学院副教授，研究方向：金融学；

李永伟，中南财经政法大学博士，武汉科技大学副教授，研究方向：法律。endprint