特朗普外贸政策对主要贸易伙伴的影响

邱慧芳　陈逸松

摘 要：特朗普亚洲行中的言行延续了“美国优先”主张，以及退出TPP、重新谈判NAFTA、强调美中贸易逆差、抨击WTO等言行，都充分说明美国将会针对中国等贸易伙伴频繁采取包括要求开放市场、增加美国产品进口、征收反补贴和反倾销税等各种贸易保护措施。本文主要针对特朗普的贸易保护措施的实施及对主要贸易伙伴的影响进行了深度剖析，并提出了中国的应对策略。

关键词：特朗普；贸易保护措施；主要贸易伙伴；应对策略

2017年11月8日至10日，特朗普（Donald Trump）对中国进行了首次访问。来华之前，特朗普先行访问了日韩两国，之后又赴越南等参加了APEC领导人非正式会议等，在为期12天的亚洲行中，特朗普处处维护美国利益，宣扬 “美国优先”主张。事实上，自2017年1月20日宣誓就任以来，特朗普在国际经贸问题上一直延续其竞选期间的言行，其宣场的美国只“买美国货，雇美国人”的孤立主义言行具有浓厚的贸易保护色彩，必将会对包括中国在内的主要贸易伙伴产生重要影响。

一、特朗普关注的主要外贸问题

（一） TPP对美国的消极影响和退出TPP问题

跨太平洋伙伴关系协定（以下简称TPP）于2016年2月奥巴马当政时期签署，包括美、日、澳、加、墨、新西兰等在内的12个成员国的GDP之和约占全球36.2%，对外贸易约占全球贸易总量1/3。TPP曾是世界最大的地区协定，被认为是美国进一步加强和亚太地区联系并巩固其全球经济地位的有里程碑意义的举措。但特朗普认为 TPP “由一群希望掠夺美国的特殊利益者所推动”， “会把美国汽车制造业岗位拱手让给日本”， “是对美国制造业的致命威胁”。特朗普在就任当日即重申退出TPP，之后迅速在1月23日签署行政命令正式宣布美国退出TPP。

（二） 重新谈判北美自由贸易协定问题

北美自由贸易协定（以下简称NAFTA），包括美、加、墨三国，于1994年1月1日正式生效。特朗普声称NAFTA为“史上最大盗窃”，已造成90万个岗位从美国流失到墨西哥，并增加了美国的贸易逆差。他声称要对来自墨西哥的产品征收35%的进口关税。因认为现有贸易条款对美国不利，特朗普2017年1月22日宣布重启谈判，自8月16日开始第一轮谈判以来，三国已紧锣密鼓于11月21日完成了第五轮，下一轮谈判将于2018年1月23-28日举行。美国在NAFTA2.0的首要谈判目标是促进其农产品和服务出口，削减对墨加两国的贸易逆差。

（三） 美中贸易逆差问题

美国商务部经济分析局（BEA）统计认为，美国对华货物贸易长期处于逆差且中国为逆差最大来源国。按BEA统计，美国对华货物贸易逆差从2007年的2586.62亿美元增加到了2016年的3472.90亿美元，2016年美国对华货物贸易逆差占其货物贸易总逆差的46.2%。因两国贸易不平衡，美国从来没有停止过批评或制裁中国，包括操纵汇率、违反世界贸易组织规则等。特朗普用“尴尬”和“可怕”来形容美中贸易逆差，说中国加入WTO 导致美国6万多家工厂倒闭和1000多万工人失业，宣称要对中国产品征收高达45%的关税，让美中贸易逆差归零。

（四）WTO贸易规则对美国不公平问题

特朗普称全球贸易体系和WTO规则对美国不利，扬言退出WTO。2017年3月1日，美国贸易代表办公室（以下简称USTR）向国会提交了题为“2017年贸易政策议程和2016年年度报告”（以下简称《2017贸易政策议程》）的报告书，开篇即明确表明不信任多边贸易谈判而更相信双边贸易协定，而且不会严格遵守WTO争端解决程序。《2017贸易政策议程》还列举出了新行政机构的四项优先： 推进美国主权、加强实施美国贸易法律、促进美国经济力量以扩张美国产品和货物出口、保护美国知识产权。事实上，美国是WTO规则主要制定者，也是WTO实施以来最大的利益获得者，虽然特朗普所关注的问题涉及地区经济一体化、双边贸易差额、多边贸易体系和贸易规则等多方面，但其内在逻辑是高度一致的，即认为美国在过去几十年参与经济全球化是错误选择，它们减少了美国国内就业机会。由此要退出TPP和WTO，重新談判已经签署的自由贸易协定，发展所谓“真正自由和平等的贸易”。其实，特朗普高度强调美国货物贸易逆差，却从不提及其服务贸易的长期巨额顺差，在中美贸易问题上，特朗普也闭口不提其服务贸易顺差。据BEA统计，2007-2016年美国对华货物贸易逆差仅增长了34.3%，而对华服务贸易顺差则从13.36亿美元迅猛增长到了380.18亿美元，增长了27.46倍。

二、 特朗普贸易政策的实施措施及其对主要贸易伙伴的影响

特朗普的上述言论和主张，主要针对的是中、加、墨、日、德等贸易伙伴，这些国家也是 美国主要的货物进口和逆差来源国。2016年美国货物贸易进出口居前十的主要贸易伙伴及其所占比例如下（见表1）。

（一）美国要求主要贸易伙伴开放市场，施加进口压力

对逆差来源国施加压力要求扩大进口会是美国的主要手段。2017年10月，美国强硬要求加拿大进一步开放奶制品市场，将牛奶市场从其同意开放的3.25%提高到大约十倍。美国还要求加拿大在十年内全面取消保护农产品的农业供应管理系统。之前的2017年4月，特朗普批评加拿大 “一直太苛刻”，声称加阻止两国边境附近的美国奶农将乳制品出口到加拿大，商务部长罗斯甚至称“加拿大正禁止美国奶农在加拿大销售产品”。

中国是美货物贸易逆差的最大来源国，因此也面临美国的进口压力。据中国商务部统计，特朗普本次访华三天，两国企业在两场签约仪式上共签署合作项目34个，金额达2535亿美元。中国石油集团、中国石化、中粮集团等多家企业和美国企业签订了合作协议，其中中粮集团与美国阿丹米公司（ADM）将进一步加强大豆贸易合作，中方将进一步增加美国大豆进口；中国航空器材集团公司与波音公司签署了300架、总价值超过370亿美元的飞机批量采购协议。虽然特朗普闭口不提美国服务贸易巨额顺差，但显然在采取措施强化服务出口，扩大顺差。特朗普本次访华期间，中方表示要按照自己扩大开放的时间表和路线图，大幅放宽金融业，包括银行业、证券基金业和保险业的市场准入，这可以认为是美国谋求进一步扩大对华服务出口的结果。endprint

特朗普本次访日并未达成大笔交易，双方也未宣布重要贸易政策，但特朗普对安倍晋三（Shinzo Abe）明確表示希望日本购买美国更多军事装备同时在之前的经济对话中，美国也敦促日本减少农产品贸易壁垒、消除美国冻牛肉进口安全机制、减少美国汽车进口限制等。

（二）美国通过“双反”和非关税壁垒措施减少进口

除强势谋求增加出口外，美国还会采取措施减少进口。《2017贸易政策议程》开篇即明确提出了要阻止倾销和（或）补贴商品损害美国工业和工人。由此可预见，未来“双反”会成为美国限制进口的常见手段。在“双反”调查和征收方面，美国首先对加拿大“开刀”。2017年4月25日美商务部宣布对加五家软木生产商征收3.02%-24.12%不等，加权平均税率为19.88%的反补贴税（该税8月26日正式暂停）。6月26日，美商务部还初裁对加软木征收7.72%的反倾销税。2017年9月，美商务部又初裁对加拿大飞机与列车制造商庞巴迪（Bombardier）生产的C系列飞机高达征收219.63%的反补贴税，尽管美尚未进口这种飞机。2017年11月2日，美商务部又终裁加锯材对美出口存在倾销和政府补贴行为，如果美国际贸易委员会最终裁定这确实对美国同业工厂造成损害，则美国将确定征收“双反”税及最终税率。

中国也在不断遭遇美国的“双反”调查。美商务部2017年5月10日宣布对从中、德等六国进口的冷拔机械管产品发起反倾销调查，同时对从中国和印度进口的此类产品发起反补贴调查。2017年11月13日，美商务部最终裁定中国企业胶合板产品倾销幅度高达183.36%，补贴幅度高达22.98%-194.90%。更有甚者，11月28日，美商务部发布公告对自中国进口的通用铝合金板自主发起“双反”调查，这是25年来美国商务部第一次并非基于产业申请，而是由政府机关自主发起的贸易救济调查。

此外，美国还会用“原产地标准”和其他非关税壁垒措施限制进口。NFFTA2.0的重要议题之一即是汽车及其零部件等的原产地标准问题，美国提出要将原有“北美区域产值占产品全部产值不低于62.5%”的比例标准提高，这显然会对相关产品进入美国形成更大障碍。

（三）美国和主要贸易伙伴的贸易摩擦会增加相互报复行为

美国的贸易限制措施必然导致其他国家的强烈反对，而且很容易遭到有效报复，这是因为美国货物贸易的进出口伙伴是高度重合的。以2016年为例，居美国货物进口来源前四的中、墨、加、日同时是居美国货物出口前四的国家，只是排列顺序稍有不同；韩、德、英三国同时居美货物进出口5-7位；法国则同时是第八大货物进口国和第九大货物出口国。在占据美国货物总进口值70.64%和总出口值63.23%的前十个国家中，只有印度、意大利、巴西三国没有同时占据进出口的前十位。由于货物进出口主要伙伴高度重合，所以美国的贸易限制措施一定会激起它国的有效报复。例如，美国决定对加拿大软木征收反补贴税后，加发誓要给予回击，其总理特鲁多称 “将坚定捍卫本国利益”；加自然资源部长卡尔称，加正考虑“与这一不公平、无根据的贸易决定” 作斗争，包括将争端诉诸WTO等。

作为美国贸易逆差的最大来源国，中国面临的美国贸易限制会比加拿大更严峻。2017年8月18日，美国贸易代表称将根据《1974年贸易法》对中国贸易行为展开“301调查”，涉及技术转让、知识产权和创新领域的法律、政策和行为；同时，美国企业对华发起的“337调查”也不断增加。据商务部统计，2017年9月美对华发起的337调查为4起，10月为9起，11月为5起。2017年11月30日，特朗普政府向WTO提交的决定被公开，美国已正式拒绝承认中国市场经济地位，这意味着美国能继续便捷地对中国产品采取 “双反”措施以限制进口。

三、 中国的应对策略

（一） 坚持多元化出口市场策略，减轻对美出口依赖

据中国商务部统计，2016年对美商品出口占中国商品总出口的18.37%，美国是中国最大的出口市场。这说明了中国对美国市场的高度依赖。显然，中国产品不可能因美国的贸易保护主义而退出该市场，但企业可采取出口市场多元化策略减轻对美依赖程度，如积极配合 “一带一路”战略加强对相关国家的市场研究和出口等。商务部统计表明，2016年中国对巴基斯坦、俄罗斯、波兰、孟加拉国和印度等“一带一路”沿线国家出口分别增长了11%、14.1%、11.8%、9%和6.5%。这说明相关国家对中国产品需求旺盛，中国企业可加强对这些国家的出口。此外，和重要贸易伙伴签订双边协定以促进出口是另一条可行途径。除已和东盟、澳大利亚、新西兰、新加坡、巴基斯坦等国和地区建立自由贸易区之外，中国还在和日韩、斯里兰卡、以色列、挪威等国进行自由贸易区谈判，并正和巴基斯坦、新加坡、新西兰进行第二阶段或自由贸易区升级谈判。当前中国和加拿大自由贸易协定联合可行性研究和探讨性讨论历时一年多也已基本完成。总之，中国可采取多种途径扩大对其他国家出口以减轻对美国的依赖。

（二） 坚持扩大美国高技术产品进口，促进中美货物贸易平衡发展

众所周知，美国对华高技术产品出口限制是造成两国货物贸易不平衡的重要原因，中国希望增加美国高技术产品进口但一直受制于其严苛的管理和控制。目前美国对中国出口的主要商品为运输设备、机电产品、植物产品和化工产品，2016年上述四类产品出口额分别为256.6亿、237.4亿、167.1亿和97.2亿美元，占美国对中国出口总额的22.2%、20.5%、14.4%和8.4%，合计占65.5%。上述产品均较少涉及高技术。在高技术方面，以集成电路产品为例，2016年中国进口总额高达2270亿美元，但美国只占4%的份额，美对中国大陆高技术产品出口额排在台湾省、韩国、日本之后，这与美国高技术大国的身份很不相称。据卡内基国际和平基金会2017年4月的报告，如果美国将对华出口管制程度降至对巴西的水平，对华贸易逆差最多可缩减24%；如果降至对法国的水平，最多可缩减34%。总之，中国不能仅从美国进口大豆等农产品，还应根据本国需要多方面积极促进高技术产品进口，避免 “双输”局面。endprint

（三） 积极扩大对美国能源和基础设施等领域的投资，发展中美投资合作

中国已在2017年3月超过美国成为全球最大原油进口国，原油进口量达920万桶/日，预计未来中国原油进口依赖程度将进一步加深。美国阿拉斯加和墨西哥湾等地区油气资源极其丰富，中国增加对这些地区油气开采和运输投资，不仅有助于稳定国内石油供应，还能缓解两国贸易不平衡，并有利于推动中国石油企业的进一步国际化。除此之外，中国在基础建设领域已经取得了巨大的成就并积累了丰富的经验和雄厚的资本，而美国基础设施需要改善，特朗普政府计划10年投资1万亿美元用于基建并表示欢迎中国企业。中国企业可加强与美国在高速公路、轨道交通等领域的投资合作，这将能缓解中国对美服务贸易逆差，促进双方在服务贸易领域的相对平衡。

（四）坚持公平竞争，在WTO框架内积极维护中国利益

作为美国贸易逆差最大来源国，中国即使对改善贸易不平衡做出最大努力，也无法完全避免美国对中国实施“双反”、 “301调查”、“337调查”等各种限制措施。在“双反”调查中，根据《中国加入WTO议定书》第15条，在加入WTO15年后（即到2016年底），即使中国企业不能明确证明该产业具备市场经济条件，美国也不能使用不依据与中国国内价格或成本进行严格比较的方法。日前美国已经正式拒绝承认中国市场经济国家地位，因此中国企业在关于“确定补贴和倾销时的价格可比性”时仍然会非常被动。事实上，2017年11月对中国企业胶合板产品“反倾销”最终裁定中，美商务部即继续对中国适用歧视性的“替代国”做法，拒绝考虑企业提交的大量证据材料，不合理地大幅度提高了中国企业倾销幅度；在“反补贴”调查中，美人为构造出低价提供原材料、出口买方信贷等补贴项目并裁出较高补贴幅度。考虑到美国的“耍赖”行为，中国相关产业要做好在WTO框架内积极应诉保护正当权益的准备。中国企业还可以考虑在遇到相关问题时与加拿大、德国、日本等国企业积极合作，共同对抗美国的贸易保护行为。

注释：

①美国退出后，其余11国重新谈判并达成了框架协议。TPP于2017年11月11日正式更名为跨太平洋全面進展协定（Comprehensive Progressive Trans-Pacific Partnership），简称CPTPP。

②中国商务部的统计和推算数据与美国有很大出入。据2017年5月中国商务部《关于中美经贸关系的研究报告》， 2016年美对华贸易总逆差仅1648亿美元。endprint