论街区制改革中的法律问题

郭 星

山西农业大学，山西 晋中 030801

说到街区制，是2016年国务院提出的一项改革措施。它的实现可以优化路网结构，但同时也为我国小区未来的发展提出了要求：一方面，在新建的住宅小区中倡导街区制，逐步增加街区制小区的数量，打破小区封闭的局面，最终达到少建甚至不建封闭式小区的目的。另一方面，对于已经建成的住宅小区和单位大院，我们要采取逐步拆除围墙的方式，努力实现内部道路的共享。

一、如何认定街区制改革中土地使用的性质

我国《物权法》明确指出，除了城镇公共道路、城镇公共绿地和明示属于个人的绿地外，其余建筑区划内的道路和绿地，是属于全体业主共同所有的。

因此，如果要推进街区制改革，政府就需要获得小区道路的使用权，这与业主享有的建筑物区分所有权相冲突，处理不好则会侵害业主的合法权益。为此，我们就要慎重解释小区内道路、绿地使用权的来源问题，在改革过程的同时保证业主们的合法权益。要想实现将小区道路公共转换为道路使用，一般有以下几种解决方式。

(一)基于相邻关系

相邻关系是对权利人行使自已应有权利的合理延伸和必要限制，它的对象包括不动产所有人、用益物权甚至是占有人。而具体体现在我国的街区制改革中，小区业主就成为受到必要限制的对象，而权利获得合理延伸的对象则是不特定的全体社会公民。相邻关系是解决不同权属的地块之间通行问题的主要手段。但是街区制改革却无法基于相邻关系获得使用权。

(二)通过征收、征用的方式

虽然街区制改革有利于我国道路的改善、土地的利用，但是如果就因此而把街区制改革归为“公共利益”之列，则是一种扩张解释、滥用公权的行为，极易侵犯私产安宁和交易安全，激化社会的矛盾。

(三)提前收回土地

我国法律规定可以提前收回土地，但是有一定条件。

出于公共利益的需要。根据《物权法》的相关规定，如果在建设用地使用权期限届满之前，政府要提前收回土地的前提，必须是以公共利益为目的，否则不能随意侵犯公民的权利。街区制改革虽然在一定程度上对社会公众具有利益，但是利益较小，达不到为它而损害公民权利的程度，因此不能适用。

需要支付补偿金。我国《物权法》在同一款还规定了，如果要提前收回土地，必须对回收土地上的房屋等不动产进行补偿，并且同时退还给权利人相应土地的出让金。这就给街区制改革带来两方面的问题，一方面是退还出让金，由于公共化的道路是在小区内部的，道路状况参差不齐，使得道路面积的计算成为难题；另一方面，提前收回土地还会增加政府的财政负担。

(四)基于地役权

地役权是一种设立在他人土地上的，目的是方便自己更好地行使自己土地上权利的他物权。但是用地役权解释街区制改革有两个方面的不足。

首先，存在供役地和需役地两种性质的土地，这是地役权能够设立的首要要求。小区道路可以视为地役权中的供役地，但是需役地并不是对应存在的。因此，缺乏了地役权成立的基础。

其次，地役权的设立目的是方便自己更好地行使自己土地上权利，从而实现提高需役地效益的作用。然而，小区道路公共化虽然有助于提高交通通行效率，但是并没有便利公共道路的使用，没有使得需役地高效利用，它存在的目的仅仅是扩大了公民的通行利益。

二、公共地役权的引进

由于物权法现有的理论无法很好的解释街区制改革，因此就需要引进一些概念，来更好的促进街区制改革。通过吸取国外的经验，特引入公共地役权的理论。

公共地役权是为了保障公共利益的实现，而使得不动产使用权人将一部分权利让渡出来的制度。

公共地役权与地役权最显著的区别就在于是否出于公共利益。公共地役权的设立的目的是为了实现公共利益，将私人利益更大化的行为排除在公共地役权的范围之外；而地役权则是为了维护需役地权利人的私益。

二者的另一个区别就是受益人的范围不同。公共地役权的可以让不特定的社会公众都受益。而地役权仅为特定的权利人公共地役权的收益人范围要远远大于传统地役权。

公共地役权通过保留业主对小区道路的建筑物区分所有权的方式，将小区与市政的道路二者紧密结合起来。小区居民具有小区道路的用益物权，可以对道路进行管理、并且可以在合理范围内对其进行限制。与此同时，公民则可以依据公共地役权的设立，从而获得从小区内部道路上通行的权利。

公共地役权是一条实现街区制改革的可行之路，它为改革提供了理论支撑，能促进改革的有序推进。但是我国在改革过程中还需要结合具体国情，进行具体的制度研究，形成具有中国特色的改革方案。为此，就需要我国要加快公共地役权的理论研究，并且通过立法的方式赋予其合法地位，以促进街区制改革。