浅析检察机关提起民事公益诉讼的法律地位

陈 芳 丁正全

益阳市南县人民检察院，湖南 南县 413500

一、选题背景

随着社会生产力的发展，环境污染、生态破坏、食品、药品安全等问题日益突出。为加强对社会公共利益的保护，2012年8月31日全国人大常委会《关于修改<中华人民共和国民事诉讼法>的决定》增加“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和组织可以向人民法院提起诉讼”作为《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条。因环境污染等问题具有损害对象不特定性、受侵害持续时间长、损害覆盖面广等特点，加之现行举证责任制度尚未完善，符合起诉条件的主体怠于诉讼或无人诉讼现象时常发生，致使公共利益无法得到及时救济。2015年5月党的十八届四中全会提出了探索建立检察机关提起公益诉讼制度。经过两年试点工作，2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过了关于修改《民事诉讼法》的决定，在前款基础上新增“食品、药品安全领域”的行为，并规定没有前款的机关或组织或有但上述机关或组织怠于提起诉讼的情形下，检察机关可以向人民法院提起诉讼”为《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条第二款，至此，检察机关提起民事公益诉讼开始有了明确的立法规定。为进一步完善检察机关提起民事公益诉讼的程序，2018年3月2日最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中界定了检察机关在公益诉讼中的“公益诉讼起诉人”的身份，这意味着我国在探索建立检察机关提起公益诉讼制度的进程中向前迈开了重要的一步。

二、国内研究现状

在行政公益诉讼中，检察机关的法律地位是基于其本身的监督职能而产生，且是唯一的起诉主体。在民事公益诉讼中，其享有的诉权是否已突破当事人的诉讼地位平等原则、打破民事诉讼构造平衡，如何界定其在民事公益诉讼中的法律地位，学界目前主要有三种观点：

第一种观点认为，检察机关不具有诉的利益，是代表国家参与案件审理。在诉讼中，其应当适用民事诉讼法当事人制度调整，不能以刑事案件“公诉人”身份使用其监督权。认为检察机关参与诉讼可以视为“原告”，如果在诉讼中允许其享有对诉讼活动中的监督权，有悖于民事诉讼法双方当事人诉讼地位平等原则[1]。部分学者认可检察机关以诉讼当事人身份参与诉讼，但只能以程序当事人名义，即赋予检察机关提起诉讼的权利，但因检察机关非“利害关系人”，其在诉讼中不享有与被告达成和解、调解、撤诉等实体权利。部分学者认可赋予检察机关实体与程序并重的诉权；对诉讼中能否使用监督权，均持保留态度。

第二种观点认为，检察机关作为国家法律监督机关，相对于其他社会组织、团体，无论是法律地位还是调查取证、监督执行等具体操作，都具有天然的优势地位，认为检察机关是作为诉讼当事人身份参与诉讼，其应当享有原告相应地权利。对于诉讼中检察机关能否享有监督权，认为检察机关虽以“原告”身份参诉，但不排斥其本身的监督权。

第三种观点认为，检察机关提起民事公益诉讼的诉权是检察机关本身监督权职能的表现，是传统当事人与法院诉讼关系理想状态无法形象概括，适格当事人之间诉讼能力悬殊，致使司法不公或当事人权利得不到应有救济，国家赋予检察机关提起诉讼的公权力[2]。

笔者认为，三种观点争议点在于如何看待检察机关的监督职能与其拥有的民事公益诉权之间的关系。鉴于检察机关在民事公益诉讼中的法律地位尚存有一些争议，本文将结合相关学说对上述争议点予以探讨。

三、国内关于检察机关提起民事公益诉讼的法律地位相关学说

(一)当事人说：该学说认为，检察机关作为原告参与诉讼，应该与一般诉讼中的原告享有同样的实体权利与程序权利，诉讼行为受到民事诉讼法的调整；在诉讼、审判过程中其不享有作为法律监督机关的属性，不赞成赋予检察机关高于一般原告的诉讼权利[3]，以免破坏民事诉讼构造的平衡。

(二)法律监督者说：该学说认为，检察机关是国家法律的监督机关，其在诉讼中的地位应该只是法律的监督者，监督权可以转化为诉权，转化的依据，就是在维护法制方面监督权与诉权两者之间存在内在的一致性，诉讼可以作为监督的形式与手段，监督可以通过诉讼形式实现[4]。在享有的诉讼权利上，认为其只是程序意义上的诉讼主体[5]，不享有与一般原告一样的反诉、调解、和解等实体权利，因其与判决结果不具有利害关系。

(三)代理人说：该学说认为，检察机关是以原告的诉讼代理人身份参与诉讼，并非诉讼当事人，因其不具有诉讼利益。

(四)公益代表人说：该学说认为，基于诉讼信托理论，检察机关接受社会成员的委托，担当社会成员的公益代表[6]，保护国家、社会公共利益。在诉讼中，其代理国家对诉讼活动进行法律监督，监督范围包括实体和程序，其监督职能不因起诉权而消灭。

(五)双重身份说：该学说认为，检察机关在诉讼中是诉讼的提起者，应享有法律赋予原告的所有权利，包括程序上和实体上的权利；而作为法律监督者，在诉讼中需要兼顾对诉讼过程以及审判的监督，这样既符合了其特殊身份，又体现了其对环境损害方面的救济[7]。

上述五种学说中，“当事人说”与“代理人说”从当事人理论出发，认为检察机关在民事公益诉讼中是原告或诉讼代理人，将其诉权完全独立于其本身的监督职能，界定其相当于“原告”的法律地位，但均未考量其作为国家法律监督机关参诉的特殊性。“法律监督者说”与“公益代表人说”结合检察机关的国家法律监督机关的身份，而认为其诉权为本身监督职能的体现或基于国家保护公共利益需要的契合，界定其在诉讼中为“程序上的原告”或“公益代表人”，前者从当事人适格理论出发，解决了其参诉的资格，但过于强调其监督属性，不利于诉讼活动开展；后者解决了其诉权与公权力的来源，但未界定其在诉讼中的法律地位。“双重身份说”认为检察机关在诉讼中为应该享有作为“原告”地位的权力，既考量了检察机关的国家法律监督机关的属性，又能将检察机关的诉权与其本身的监督职能相对独立，是目前学界的主流观点。

四、检察机关提起民事公益诉讼法律地位的合理定位

公益诉讼目前在我国并非独立于三大诉讼之外的诉讼类型，其仍应遵循诉讼制度原则，遵循审判权、检察权运行规律，但其也具有自身的特殊性，它是为了保护国家和社会公共利益而产生的新型诉讼类型和诉讼制度。

民事诉讼中，一般与法律关系有利害关系的主体才能享有将实体法中的争议与纠纷导入审判的权利，即“诉权”。现行我国社会经济体制改革下，实体关系主体利益多元化，需要国家干预原则的介入，来维护国家利益以及社会公共利益。赋予检察机关来提起民事公益诉讼的诉权，正是国家干预原则在民事诉讼的体现，这并非打破民事诉讼构造平衡，因民事公益诉讼在我国目前立法发展及政策确立过程中，其仍是民事诉讼范畴，仍应遵循法院和当事人二者之诉讼构造。在民事公益诉讼中，检察机关应享有普通原告的实体与程序并重的权利，同时，因其不能被反诉、免交诉讼费，又与普通原告有所不同。

检察机关提起民事公益诉讼是为了保护国家以及社会公共利益，并非保护私人利益，其在诉讼中的法律地位，也应契合其本身的特性，是法律监督者。因危害公共利益的行为具有受侵害时间长、覆盖面广、收集证据难等特点，检察机关可以充分发挥其监督职能，对污染环境、破坏生态、食品药品安全等侵害众多消费者利益的行为调查、取证，同时，又能利用其本身的监督职能对诉讼活动、审判活动等进行监督，全方位地保障公共利益。迄今为止，我国尚未建立完善的民事公诉人的制度，虽然检察机关在诉讼中可以利用其本身的监督职能参与诉讼，但参与诉讼的目的并非指控犯罪，又与刑事诉讼中的公诉人有所区别。

五、小结

从我国目前法律现状分析，界定检察机关在民事公益诉讼中的法律地位，“双重地位说”更能符合现行民事诉讼构造理论以及检察机关本身的监督属性。建立检察机关提起公益诉讼的制度，是中国特色社会主义检察制度的重大发展，也是我国司法制度与诉讼制度之创新发展的重大成果。最高人民法院与最高人民检察院发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》是公益诉讼在法律适用上规范化的完善，界定了检察机关在公益诉讼中的身份，为了进一步推进和完善公益诉讼这一重大司法改革，建议立法机关应尽快对公益诉讼这类诉讼单独立法，并完善相关的配套诉讼程序，保障国家和社会公共利益。