城市生活垃圾分类管理的立法背景研究*——以重庆主城区为研究对象

李德龙 袁建琼

1.西南政法大学，重庆 401120；2.重庆医科大学思想政治教育学院，重庆 400016

城市生活垃圾的管理是现代城市市容环境卫生工作中不可或缺的环节，也是推进完善生态文明制度、建设资源节约型环境友好型社会的重要领域。所谓城市生活垃圾，是指生活在城市及其周边区域内的居民在日常生活中和进行与日常生活相关的其他活动中产生的垃圾。

随着重庆城乡一体化综合配套改革的推进和新型城镇化的发展，城市产生的生活垃圾产生量也逐年增多。据统计，截至2014年，重庆市主城区生活垃圾日均收运量约为6500吨。近年来，主城区生活垃圾年均增长率约10%，预计在不采取减量化措施的情况下，到2020年，主城区生活垃圾日清运量将达到1.2万吨，“垃圾围城”早已不是耸人听闻的传言。

传统的垃圾处理主要是三种方式。一是填埋处理。这种方式在国内采用的最多，具有成本低、技术成熟、管理简单的优点。但此方式也存在极大缺陷，包括侵占大量土地，使填埋后的土地长期无法继续使用；危害土壤、大气尤其是地下水资源，严重破坏生态环境。有统计显示，我国垃圾填埋场所在区域的地下水水质普遍达不到国家标准。此种处理方式已经付出了严重的生态代价。二是焚烧处理。将垃圾中的可燃物进行燃烧处理，其优势是在很大程度上减少了固体废弃物的空间体积。这种方式同时释放大量热能，在合理处理的基础上可以进行资源再次利用，是不少国家应对世界性能源危机的一向重大举措。但其危害在于，未经选择的垃圾在焚烧过程中不可避免地产生二噁英等大量毒害气体，是大气污染物的重要来源。这两种也是重庆主城区目前采用的主要方式，分别占垃圾处理量的40%和60%。三是堆肥处理。针对生活垃圾中的厨余垃圾和有机废弃物，利用生物技术使其在生化作用下分解、腐熟转变成腐殖质，转化成有机肥或土壤改良剂施用于农田，是资源循环利用的一种方式。但缺陷是仅能针对有机垃圾，在其他大量废弃物面前则无用武之地。同时，这种堆肥周期长、肥效低，纯经济效益不高，在缺乏政府和社会资金支持的情况下难以保证产业化可持续发展。总之，传统的处理方式已经难以应对目前的情势，普遍推广生活垃圾分类处理和资源再利用已成为当务之急。

从循环经济的角度看，“垃圾是放错位置的资源”这一观点已成为各界共识。上世纪末，我国面对伴随经济高速增长而来的环境恶化和资源紧缺问题，也逐步确立了生活垃圾分类收集处理和资源再利用的发展思路，提出了减量化、无害化、资源化的目标。2000年，原国家环保总局在北京、上海、广州、深圳、杭州、南京、厦门、桂林等8个城市进行了生活垃圾分类处理试点，部分城市取得了一定效果。2015年4月，住房城乡建设部办公厅等部门发布《关于公布第一批生活垃圾分类示范城市(区)的通知》(建办城[2015]19号)，重庆市主城区成为了第一批全国生活垃圾分类试点城区。2016年6月，国家发展改革委办公厅、住房城乡建设部办公厅联合发布了《垃圾强制分类制度方案(征求意见稿)》(发改办环资[2016]1467号)，进一步明确了强制垃圾分类制度的目标、原则、具体标准等内容，拓展了列入试点的城市范围。这一《方案》是我国关于城市生活垃圾分类处理的最新政策意见，也是现阶段完善垃圾分类立法的重要依据。

就重庆市而言，在此前一年就已经提出了逐步建立生活垃圾分类制度，并在主城区启动生活垃圾分类试点工作，公布了《重庆市主城区生活垃圾分类试点工作方案》(2014-2020年)，期望能够在2020年以前完善重庆市主城区的生活垃圾分类投放、收集、运输和处理的管理和运行体系，达到生活垃圾的减量化、无害化、资源化目标。

党的十九大报告要求，要“加强固体废弃物和垃圾处置”，并“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。目前，重庆市生活垃圾分类管理领域，除公布了上述《试点工作方案》外，正在制定《重庆市主城区生活垃圾收运系统建设方案》《重庆生活垃圾分类收集设施及标识规范设置导则》等文件，修改完善《重庆市市容环境卫生管理条例》等地方性法规。但在生活垃圾分类管理领域的专门性、统领性、具体化、可操作的法规尚未制定，政府、市民和其他参与主体缺少基本的行为依据，不利于这项工作的全面开展。因此，梳理国家和各地方的相关立法文件，全面总结现有立法经验，结合重庆市主城区实际情况，完善重庆市城市生活垃圾分类管理立法，有重要的理论价值和实践意义。

[ 参 考 文 献 ]

[1]戴娟.2016年主城将全面实施生活垃圾分类回收[N].重庆日报，2014-8-4.

[2]<决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利>.中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编[M].北京：人民出版社，2017.41.