农业科研事业单位内控建设的再思考

谭善华

我国于2012年11月制定印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会【2012】21号，下称《规范》），自2014年1月1日起施行。然而，《规范》的出台却未引起太多重视，少有单位真正开始建立并实施内控。因此，为了更全面有效推行政事业单位内控建设，2015年12月财政部又印发《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会【2015】24号，下称《指导意见》）。这两个规范性文件的先后出台实施，标志着我国行政事业单位内部控制建设正式拉开序幕，也为行政事业单位就如何结合自身实际建立科学有效的内部控制提供了依据。本文以农业系统科研单位目前内部控制建设和实施情况为着眼点，梳理内部控制建设与实施相关情况，以供参考。

一、明确农业科研单位建立内控的目标定位

根据《规范》和《指导意见》的要求，行政事业单位建立内控的目的是进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设。以单位全面执行《单位内控规范》为抓手，以规范单位经济和业务活动有序运行为主线，以内部控制量化评价为导向，以信息系统为支撑，突出规范重点领域、关键岗位的经济和业务活动的运行流程、制约措施，逐步将控制对象从经济活动层面拓展到全部业务活动和内部权力运行，更好发挥内部控制在提升内部治理水平、规范内部权力运行、推进廉政建设中的重要作用。在《规范》和《指导意见》中，明确了规定了行政事业单位的内控目标，为各单位建立适合自身管理需要的具体内控制度指明了方向，同时也指出了可能的风险控制点。各行政事业单位需要结合本单位实际，在每个风险控制点上制定相关的管理制度，规范业务活动流程，建立权力运行的约束机制，合理保障内部控制目标的实现。

作为农业科研事业单位，由于其所承担的主要职能是从事与农业相关的科学研究任务和有效提供农业科学技术服务等，因此，其工作性质、工作内容和工作方式与其他行政事业单位相比有较大的差别。在制定内控目标时，农业科研事业单位要依据单位的实际情况，在不违背有关法律法规的情况下，优先考虑最大限度保障按时完成既定的科学研究任务，及时提供科学高效的科技服务，以促进我国“三农”事业健康发展。同时，也要防止贪污腐败及挪用、违规占用科研项目资金行为的发生。

二、农业科研单位的内控建设与实施问题

（一）据调查，各单位领导有一种较为普遍的认识，认为实施内控对加强单位管理很有必要，但实施起来中间环节较多，程序繁琐，影响办事效率。因此，对内部控制体系的建立和内控制度的执行缺乏主动性，表面敷衍，以至于从建立制度到执行制度都处于被动状态，使内控的执行力度和效果受到严重影响。基于以上情况，首先应加强对单位领导层关于内控知识的培训，让他们认识到建立实施内控是一种法定行为，单位主要领导是第一责任人，内部控制建设是否合法合规、科学与完善，内控实施是否有效，应作为主要领导的业绩考核指标，以提高相关责任人对内控建设与执行的重视程度。

（二）在没有经过内控相关知识培训学习的情况下，从单位领导到一般职员对于什么是内控，内控涉及哪些方面知之甚少。开展各项业务活动的过程中，都习惯于简单快捷的方式，随意性大，甚至不按规定程序和制度办事，容易违反有关法律法规，给单位外在形象造成负面影响。因此，有必要对单位各层面的人员普及内控知识，正确认识建立实施内控的重要性和意义所在，以减少建立和实施内控过程中的负面情绪，努力避免单位在管理活动中可能出现的矛盾和纷争。

（三）根据实际调查的情况，各科研单位在内控建设与实施过程中存在的问题各不相同，比如：有的单位规模大、从业人员多，内设机构相对健全，在实施内控职务分离、岗位轮换及制衡机制等方面比较容易做到。而有的单位则规模较小，从业人员较少，有的人身兼数职而且长期没有变化，以至于违背不相容职务相分离的原则。从内控的角度看，这是不符合管理要求的。有的单位虽然建立了内控相关的各种制度，但实施起来却常常是另有一套做法，让内控形同虚设，只为应付上级部门检查罢了。

（四）内控评价方面也存在突出问题。据调查，现有的一些农业科研事业单位规模较小人数不多，内控的建设由财务部门或办公室具体实施。单位的纪检部门一般都兼内部审计工作，因此，内部控制工作的评价由负责内部审计的人去做，也有单位内部控制评价工作由建设内控制度的财务部门去做。究其原因，由于工作职能分工不同，纪检人员对于科研业务、财务、预算管理等方面的专业业务知识不熟悉，无法对单位内控的执行情况进行有效评价，最后只能将此项工作交由财务部门去完成，由此产生了既是运动员又是裁判员的情况，违背了内部控制有关相互制衡的原则。

三、农业科研事业单位内控实施需要关注的问题

（一）要明确控制目标

不同行业的单位所承担的职责不同，工作性质和内容亦相差甚远，因此，应根据单位职能定位和内部实际情况设定合理的内控目标，不能机械照搬《规范》里的表述。目前我国处在科研体制改革的关键时期，正大力推进科技创新、科技兴农战略，因此，找准单位自身目标定位十分重要。我国的农业大而不强的现状仍需持续一段时间，在由农业大国转变为农业强国的过程中，农业科研单位的作用必不可少，而且会更加重要。

近年来，国家对科研投入越来越大，农业科研单位应将立足现代智慧农业设立科学、可行、高效的科研项目为首要目标，加强科研项目经费的使用管理，防止贪污腐败、挪用挤占的行为发生。同时，还要考虑投入产出效应，如一定时期内获得的科技成果数量、成果转化率、提供的农业公共服务产品等，都应作为目标之一，防止不作为或乱作为的情况发生。

（二）要增强实施内控的内生动力

据调查，在“八项规定”等一系列法规制度实施后，各个单位从决策层领导到一般职员的法制意识均有很大提高，也由此产生了内部控制的内生动力：首先，通过梳理单位内部业务流程，实现业务流程再造，可以减轻各级领导管理有关事务的负担，降低了营私舞弊的可能性，提高了工作效率。内控机制健全后，各项工作可以有序运行而不需要过多的人为干预。其次，在健全的内部控制制度下，每项权力都有“制度的笼子”在看管着，用权的“任性”就少，来自利益相关方的压力也小了，工作起来会觉得得心应手、轻松愉快。第三，通过建立完善绩效激励机制，科研单位可在不违反有关法律法规的前提下，结合单位实际适当提高科研人员的奖励待遇，以鼓励其多做事，做成事，激发科研人员努力工作多出成果。

（三）要加强内控实施与监督

内部控制的有效实施是合理保障内控目标实现的前提。有了健全完善的内控体系，必须落实到单位各个层级加以全面实施，以检验内控的可行性和有效性。单位领导要高度重视内部控制的实施，做好明确分工，配备相关工作人员，充分利用信息化手段，组织对单位全员进行内控知识培训，推动各项制度的全面执行。单位主要领导必须对本单位内部控制建立与实施内部控制的有效性承担领导责任，促进各项内控制度全面有效落到实处。

加强内部监督是内部控制有效实施的保障，必须提高内部审计监督机构的层次，强化其权威性和独立性。应授权监督人员定期或不定期地对单位内部各层级的各项业务进行抽检或定向审计，及时查找内控实施过程中存在的问题，并对单位的内部控制制度设计的效果及其实施的有效性作出评价。监督过程中对发现属于内控执行不当的问题，要及时予以纠正，对发现的属于制度设计的问题要尽早报告，并及时提交报告修改相关制度。

（四）适当授权有利于科研事业发展

目前来看，各单位对于科研项目的实施是以项目负责人制度为基础进行的。因此，单位应在适当范围内给予项目负责人权限，避免因束缚条款太多，让科研人员在项目实施过程顾虑重重，无法完成预定的科研任务。如：科研项目管理权限、上班时间的安排等，都要给科研人员更多的空间。

四、结束语

科研事业单位从性质来看属于国有行政事业类型，但与纯履行行政服务职能的行政机关又有明显的差异；从所其业务内容的性质来看，与企业更为靠近，因为科研项目的申报立项以及科研成果的取得过程，都存在公开的市场竞争行为，可以说科研事业单位是带有两面性的。由此，科研事业单位在建立健全内部控制时，既要遵从固定模式下的行政管理规定，又要考虑科研项目业务类型。只有综合考虑以上因素，结合单位实际建立并有效实施内部控制，才能合理保障目标的实现。