公益诉讼制度框架下的行政违法行为检察监督

夏爱文

湖北省鄂州市梁子湖区人民检察院，湖北 鄂州 436000

一、检察机关在监督行政违法行为中仍然存在的问题

(一)立法滞后。检察公益诉讼在中国是新生事物，但中国的现状又不同于发达国家，因此，我国可以说无先例可循，不能直接套用发达国家的已有模式。对于检察公益诉讼的立法规定主要是原则性的规定，散见于行政诉讼法及司法解释中，而且条文较少，没有明确的法律规范作为依据，缺乏可操作性。而且，许多相关的法律法规，还没来得及相应修订。诉前的监督方式，有利于检察机关督促行政机关依法整改行政违法行为，及时减少损失，节约诉讼成本及诉讼资源，如果有效发挥其作用，可能大部分行政违法行为在诉前已经妥善处理。然而，实践中，检察机关的诉前监督方式还难以有效发挥作用。根据“2018年3月2日两高院解释”第21条，检察机关发现行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出“检察建议”，督促其依法履行职责。目前对行政机关收到“检察建议”后如何回复、如何整改并无详细的规定，“检察建议”这种缺乏震慑力的监督方式难以达到有效的监督目的，现实中，极有可能出现行政机关收到“检察建议”置之不理，不回复也不整改的情况。

(二)缺乏检察监督的动力。检察机关内部没有专门设立的行政监察的部门，赋予其负责行政公益诉讼新的职权时，却缺乏行使监督职能的人力物力，检察工作人员原本的工作任务就十分繁重，相应的人员配置却未因新增职权而相应增加。行政公益诉讼又涉及到行政机关行政执法的每个环节，对检察工作人员的专业能力、业务能力均是一项全新的考验，大部分的检察工作人员的专业素养、职业素养均有待进一步提高。无论从主观上还是客观上，行政公益诉讼对检察工作人员均是一项艰巨的挑战。检察机关与行政机关职能相对独立，检察机关缺乏有效获取行政违法行为信息的渠道。实践中，检察机关无法及时获知行政机关的执法行为。检察机关在发现行政违法行为后，其调查取证也会因为两者均为国家机关而遇到重重阻碍。虽然我国行政机关、检察机关、审判机关相互独立，但其均系国家机关，但不免存在“关起门来还是一家人”的思想，检察机关不愿意“破坏”与行政机关的关系，怠于监督。

(三)未充分发挥社会公众的作用。公民、法人及其他社会组织虽然不是行政公益诉讼的起诉人，但其作为许多行政行为的相对人，行政违法行为出现之初，其为最先接触的主体。中国的传统对“民告官”均敬而远之，民众对于举报行政机关的行政违法行为本身存在惰性，目前检察机关又未与其形成良性互动，积极鼓励民众的以主人翁的态度参与到行政公益诉讼中，导致检察机关只能自行寻找案源，无法及时、有效地对行政违法行为开展调查取证、提出检察建议或起诉。

二、检察行政公益诉讼制度的完善

检察行政公益诉讼制度的完善是一个循序渐进的过程，实现检察机关行政行为的高效监督，应通过立法机关完善立法、检察机关监察能力的提高、充分发挥民众的力量等各方共同努力。

(一)立法完善。立法规范行政公益诉讼的诉前程序。明确规定行政机关收到“检察建议”的回复方式、整改方式及整改时限、整改后书面报告检察机关的方式及时间，各级检察机关应该密切关注行政机关的整改情况，确保诉前程序不形同虚设。充分发挥诉前程序的作用，争取在诉前程序阶段纠正大部分的行政违法行为及不作为，节约国家诉讼资源。

立法明确其他国家机关对检察机关的协助方式。如明确环保部门、食品药品监督部门、国土资源部门、公安部门等行政执法部门及时将行政执法案件信息移送的方式及时间、协助检察机关调查取证，各方的网络执法平台应为检察机关的网络系统开通链接入口，拓宽检察机关了解行政行为的渠道，降低检察机关监督行政行为的难度。明确行政公益诉讼的监督范围。《行政诉讼法》第二十五条第四款规定的范围“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域”，等领域是“等内”还是“等外”具有争议。行政公益诉讼的监督范围应当进一步明确。“法律的真正价值应当体现为对人们行为的事前警示和防范而不仅仅是事后的惩戒，法律只有充分实现其御前功能，才能实现社会利益的最大化”。因此，完善行政公益诉讼制度的相关立法，充发挥事前的规范作用及警示作用，是目前行政公益诉讼制度急需解决的问题。

(二)检察机关的自我努力。检察机关应尽快整合现有资源，满足不断增加的行政公益诉讼需求。行政公益诉讼是一项全新的检察职能，各地检察机关应当合理分配现有资源，适当建立相应的工作小组，专门负责行政公益诉讼工作。检察机关应不断提高检察人员的专业能力。可以仿效反贪工作，慢慢增加参与行政公益诉讼的人力物力，通过不同地方的检察机关交流经验、邀请行政执法部门、相关行业专家提供定向培训、实地考察等多种方式，提升检察人员的办案专业能力。检察机关应建立专家库。目前检察人员的工作任务繁重，要求其精通各专业知识，并不实际。检察机关可以与拥有环境保护、食品药品安全、国土资源规划与保护等各领域专业人才的社会机构及高校建立合作关系，确保检察人员在行政公益诉讼中及时得到专业的建议，从而根据个案采取不同的行政公益诉讼方案。检察机关应重视行政公益诉讼的效果，诉讼只是过程，诉讼结果最终被执行才是行政公益诉讼追求的结果。检察机关应对行政机关执行生效的行政公益诉讼判决加强监督，一旦发现，行政机关拒不履行生效的法院判决，应及时向法院申请强制执行，并通报该行政机关的上级主管部门。检察机关应加大行政公益诉讼制度及行政公益诉讼典型案例的宣传力度。为各地检察人员、行政人员、审判人员提供学习素材，也可以反向推动行政行为的规范化，更有利于公众了解行政公益诉讼的情况。

(三)鼓励社会公众积极关注并参与。鼓励公民、法人、社会组织积极关注并参与行政公益诉讼，不能流于口头形式，应从实际上切实保护其自身权益。毕竟行政违法行为的背后涉及到各方的利益，无可否认，公民、法人、社会组织参与行政公益诉讼有很高的危险性。检察机关应完善相应的举报保密制度、证人保护制度，让公民、法人、社会组织为行政公益诉讼提供证据及其它协助时无后顾之忧。如公民、法人、社会组织提供重大线索协助检察机关追回重大国有财产或公共财产损失，还可以考虑向其提供适当的奖励。让民众充分发挥国家主人的角色，共同推动国家的法治的进步。