深化基层预算执行审计刍议

王永在

财政审计是《中华人民共和国宪法》赋予国家审计机关神圣的审计监督职责。预算执行审计是《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）赋予国家审计机关最基本的审计监督职责，也是审计机关财政审计永恒不变的主题。开展本级预算执行审计，对促进依法理财、加强宏观调控、推进现代财政制度建设起着重要的作用。新修正的《中华人民共和国预算法》（以下简称新《预算法》）于2015年1月1日起施行，新《预算法》的出台，纳入预算执行审计的项目、内容有了新变化，对预算执行审计提出了新的、更高的要求。预算执行审计不但要关注本级政府及各部门执行国家政策措施的实际效果，而且更得对预算绩效管理进行审计监督，切实发挥财政资金的使用效益。但目前基层审计机关在预算执行审计中查不深、查不透，审计报告没有深度。究其存在的问题，主客观皆有之。主观方面主要为基层审计机关对预算执行审计目标定位不准确，审计人不具备开展预算执行审计工作相适应的专业知识和综合审计能力等；客观方面主要是我国国家审计机关的双重领导体制，削弱了审计的独立性。对基层预算执行审计存在的问题和产生问题的原因，亟需各级地方审计机关认真研究并全力加以解决，以适应经济发展新常态和审计新常态，更好地履行审计监督职责。

一、基层预算执行审计存在的问题

（一）预算执行审计目标定位不准确

《审计法》规定：“审计机关对本级各部门（含直属单位）政府预算的执行情况和其他财政收支情况的真实、合法和效益，进行审计监督。”。因此，真实、合法和效益就是预算执行审计监督的目标。但目前基层审计机关把预算执行审计目标定位在真实、合法上，把审查财政收支的真实、合法作为审计具体目标，而对预算的编制、执行和调整等环节审查不严格、甚至基本不审查。不深入分析预算支出结构，对财政支出的效益往往不够关注，对预算管理和预算绩效不够重视，对政府预算管理和地方政府债务管理等方面存在的体制、机制和制度性问题不予揭示，对地方政府财政中长期可持续发展能力在审计报告中不予反映。随着我国公共财政框架的建立健全及国库集中收付和政府采购等制度的不断完善，政府财政收支行为已逐步得到了规范，而财政资金使用的效益如何，是否存在财政资金“沉睡”等问题，地方政府是否存在的政策和财政等风险，由于基层审计机关对预算执行审计目标的定位不准确、不完整，致使在预算执行审计中查不深、查不透。审计报告没有绩效评价、没有深度，不能引起地方党委、政府主要领导的高度关注，未能充分发挥审计在国家治理中的“免疫系统”功能。

（二）审计人员综合素质参差不齐，不具备开展预算执行审计所需的专业知识和综合审计能力

1.地方审计机关进人把关不严。地方政府对调入或分配到基层审计机关的人员把关不严。俗话说隔行如隔山。调入或分配的人员基本无法开展审计工作。

2.审计人员年龄偏大，审计观念落后。在基层审计机关，审计人员年龄偏大，不能主动接受新的知识，在审计工作中，不能及时根据审计工作实践更新审计观念，不能突破传统的思维定势和审计模式，审计中处于被动地位，尤其在预算执行审计中更为明显，不能适应预算执行审计实践发展的需要。

3.审计人员学习主动性不强。一是通过招考等方式进入基层审计机关的审计新人，学习主动性不强，不能积极主动考取审计、会计等与审计相关的专业技术职称；二是进入审计机关时间较长的审计干部，虽然已取得了审计或与审计相关的会计等专业技术职称，但是不注重根据预算执行审计发展需要及时更新知识。不主动学习，对国家政策、措施掌握不透彻，对法律、法规、规章吃不准，导致了在预算执行审计工作中查不深、查不透，不能通过表面现象抓住问题的本质，揭示出深层次的问题。

4.审计人员知识结构不合理。在基层审计机关，审计人员知识结构不合理，如取得会计专业技术职称的审计人员，审计、法律等相关专业知识欠缺；取得经济专业技术职称的审计人员，审计、会计等相关专业知识不足。精通审计、财政、经济、财会、法律、金融、计算机技术等方面专业知识的复合型审计人才少，难以满足预算执行审计工作发展的新要求。

（三）预算执行审计无重点与非重点之分，审计成效不明显

预算执行审计范围广，新《预算法》的施行，要审计的项目、内容增多，而基层审计机关在编制预算执行审计工作方案时比较笼统，没有细化审计工作方案，具有指导性作用的审计工作方案无实质性内容，有时甚至在整理审计档案时才后补审计方案，致使在审计中没有重点与非重点之分，眉毛胡子一把抓，只能查出一些不痛不庠的问题，查不出实质性问题。如未将广大人民群众最关心、最直接、最现实的问题作为预算执行审计的重点，审计结果不能为政府分忧，为民解难；未对重点领域、重点部门进行重点突破，查深查透；在审计中未能发现具有普遍性、苗头性、倾向性、典型性、深层次的问题，不能实现一项预算执行审计产生多项审计成果，审计成效不明显。

（四）预算执行审计结果未进行公告，削弱了审计监督作用

《审计法》第三十六条规定：“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。”。就内蒙古自治区乌兰察布市11个旗县区审计机关而言，预算执行审计结果基本未通过审计机关网站、当地具有影响力的报纸和举办新闻发布会等形式，向新闻媒体和社会公告。社会公众不能通过审计结果公告了解政府预算的执行等情况，使社会公众不能参于国家治理。未通过审计结果公告对一些违法违规违纪问题进行曝光，缺少了社会公众和舆论对被审计单位的监督，不利于监督合力的形成，从而使被审计单位对预算执行审计决定的整改落实打了折扣，削弱了审计监督作用。

（五）现行国家审计机关双重领导体制下，审计的独立性不强

根据《审计法》第九条的规定：“地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主。”。现行我国国家审计机关双重领导体制下，基层审计机关接受本级人民政府和上级审计机关的双重领导，人事、组织、经费等归地方政府管理，审计业务主要为上级审计机关管理、领导。如对地方审计机关负责人的任用、罢免，虽然《审计法》规定了地方政府应先征求上一级审计机关的意见，但实际任免权还在当地政府。这种模式的审计管理体制下，本级人民政府的权力往往大于上级审计机关。特别是对本级预算执行审计中，更为明显。在审计中发现的一些本级政府违法违规等问题，如套取上级专项资金，改变专项资金用途，挤占、挪用专项资金，违规减免招商引资企业税金或以企业奖励金的形式退税，因审计报告征求意见稿中有涉及本级政府的违法违规问题，先得征求当地政府主要领导的意见，当地政府主要领导一般不同意列示在审计机关出具的审计报告中，作为政府组成部门的地方审计机关，只能无条件服从。就如何整改，当地政府还让审计机关提出意见。致使审计中查出的违法违规问题，无法实事求是在审计报告中反映，弱化了审计的独立性，致使审计的独立性不强。

二、深化基层预算执行审计的对策

（一）对预算执行审计准确定位，推进绩效审计

预算执行审计是国家财政审计永恒不变的主题，基层审计机关要以新《预算法》的出台为契机，将预算执行审计的指导思想定位为：推进公共财政框架的完善，服务于现代财政制度建设，以增强宏观调控能力为主要目标，适应新《预算法》提出的预算绩效概念，积极推进绩效审计。将预算执行审计的目标定位为：在真实、合法的基础上向效益转变，规范财政管理，提高财政资金使用效益。要将绩效理念贯穿于预算执行及其他财政收支审计工作的始终，在预算执行审计中推进绩效审计。在绩效审计中，要大胆借鉴国外政府绩效审计的实践经验，来丰富和完善我国财政效益审计理论，从而指导绩效审计实践。在审计实践中积累绩效审计经验和总结成熟的绩效审计方法，加快绩效审计的步伐，提高绩效审计的深度和广度，促进财政部门及预算执行单位树立财政资金使用效益的观念，建立和完善以适应现代财政制度相配套的财政支出效益考核评价体系。通过将预算执行审计目标定位向效益转变，全力推进绩效审计，切实发挥预算执行审计在提高财政资金使用效益、深化财政体制改革、维护经济安全、促进经济和社会发展、推进中央和自治区政策落实等方面的积极作用。

（二）加强专业化审计队伍建设，提升审计人员的专业胜任能力

内因是事物变化发展的根本，外因是条件，要从内外因入手，严把审计机关进人关，加强审计的专业化队伍建设，切实提升审计人员的专业胜任能力。

1.严把审计机关进人关。对进入审计机关的新人，要严格把关，不管是调入还是公开招考进入审计机关的人员，都应当具备审计、经济或与审计专业相关的中级以上专业技术职称，从源头上保证审计人员的质量。

2.制定激励制度，调动审计人员学习的积极性。基层审计机关要制定激励制度，积极鼓励审计人员参加审计、经济等相关专业技术职称类考试，对考试通过的审计人员，给予报销参加考试产生的相关费用。通过调动审计人员学习的积极性，使审计人员及时更新知识、掌握新的审计技术，更新预算执行审计理念，以适应新常态下预算执行审计实践发展的需要。

3.制定学习培训计划，并付诸实施。就学习培训情况制定相关制度，并付诸实施，全面提高审计人员的综合业务素质。要制定长期、中期、短期学习培训计划。培训计划要有总体要求、要达到的目的和明确的学习培训内容。一是在审前，基层审计机关要主动与审计类、财政类或财经类院校进行联系，精心挑选专家进行授课，对预算执行审计人员进行集中学习培训，如新《预算法》的亮点、经济新常态下预算执行审计的关注点等。学习结束后，要通过考试等手段，检验集中培训学习的效果；二是举办优秀审计项目经验介绍培训。聘请上级审计机关获得优秀审计项目的处（科）室，进行优秀审计项目经验介绍或优秀审计案例培训，加强学习和交流，丰富审计实践经验；三是要根据实际需要，从中国时代经济出版社征订预算执行审计类相关法律、法规等财经法规汇编进行内部教育培训，培训过程中各股（科）长轮流担任主讲，学习过程中相互讨论，学以致用。

4.征订自学资料，拓宽审计思路。基层审计机关要从中国时代经济出版社征订预算执行审计及其他审计项目优秀案例汇编，供审计人员自学，并要求审计人员撰写学习心得，进行学习总结，拓宽审计思路。

5.派出审计业务骨干参加上级审计机关的审计项目。预算执行审计具有宏观性的特点，涉及的部门和资金类别多，要多派审计业务骨干参加上级审计机关的预算执行审计、综合性和大型审计等项目，通过“以审代培”的方式，增长审计干部预算执行审计实践经验，提升审计干部的预算执行综合审计能力。

（三）突出预算执行审计重点，深化预算执行审计内容

预算执行审计具有综合性的特点，要根据预算执行审计的特点，科学安排，精心组织，紧紧围绕中共中央、国务院的年度工作重心，根据上级审计机关的年度预算执行审计工作计划，既要坚持全面审计，又要突出预算执行审计重点，深化预算执行审计内容。

1.重点突出对预算编制和执行等全过程的审计监督。要结合新《预算法》，重点突出对预算编制和执行等全过程的审计监督，检查地方政府预算的编制、批复、调整和执行等环节。审查预算编制的合规性、完整性，审查预算批复的及时性、完整性，审查调整预算的合规性、科学性，审查预算执行结果的真实性、合法性。通过审计，揭示预算编制、执行和调整等环节存在的突出问题，促进预算管理水平的提升。

2.重点突出对重大政策措施贯彻落实情况的审计。重点突出对重大政策措施贯彻落实情况的审计，要跟踪检查稳增长促改革调结构惠民生政策措施落实情况，特别要重点审查重大工程项目建设、重点资金是否及时到位和简政放权等情况，通过跟踪审计，推动中央重大决策部署的贯彻落实并不断完善。

3.加强民生资金审计。重点加强对民政、扶贫、教育、医疗、就业等民生资金和项目的审计，重点审计监督政策执行、资金使用和项目实施等情况，通过审计揭露资金使用过程中存在的挤占、挪用和扩大支出范围等问题，分析产生问题的原因，提出可操作性、前瞻性的审计建议，规范各类民生资金的管理和使用。

4.突出对公共资金的审计。重点突出对公共资金的归集、分配、管理和使用进行全程审计监督，检查公共资金能否公开、透明、安全、高效使用，能否与项目推进、经济社会环境效益有机结合起来，提高公共资金的使用绩效。

5.更加注重对“三公”经费的审计监督。重点审查贯彻落实中央八项规定和区市相关配套规定精神情况，通过与上年对比、分析，审查铺张浪费、超标准、超范围使用公务费的情况，重点检查是否存在将超财政预算的“三公”支出挂往来，重点检查是否存在通过虚列支出套取资金用于“三公”支出或者转移超支的“三公”支出，严肃查处“三公”经费管理、使用中存在的违法违规问题。发现违纪线索，要根据职责权限及时移送纪检等相关部门。同时促进被审计单位健全、完善规章制度。

（四）积极开展审计结果公告，增强审计监督透明度，形成监督合力

基层审计机关要根据《审计法》的规定，除涉及国家秘密和被审计单位的商业秘密等不适宜公开的审计结果，要积极探索、尝试，推进预算执行审计结果公告，持续提升国家审计的权威性，扩大审计的社会影响力。审计结果要多渠道进行公告，通过当地政府官网、基层审计机关网站、电视、广播、报纸、期刊、新闻发布会等新闻媒介进行公告。由于社会舆论监督具有群众性、广泛性和迅捷性的特点，通过审计公告，使预算执行审计中发现的问题“曝光”，被审计单位处在社会公众的在监督之下，既保障了公民的知情权，又保障了社会公众参与国家治理。在审计结果公告后，要做社会公众对审计结果公告的反馈工作，由专人负责通过电话等方式及时收集社会公众对审计结果公告的反映，并根据反馈的情况，及时采取相应措施，消除社会公众的疑虑。在审计结果公告中要不断总结经验，规范审计公告程序，提高审计公告的质量和效果。通过审计公告，增强审计监督的透明度，使审计监督、社会监督和舆论监督有效结合，形成监督合力，促使被审计单位对审计发现的问题在规定的期限内及时进行整改落实。由审计、社会公众、舆论监督权力的行使，让权力在阳光下运行，从而达到预期的审计目的。

（五）尽快推行省级以下地方审计机关人财物统一管理

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理。”，2015年12月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》提出：“探索省以下地方审计机关人财物管理改革”，这是我国审计事业发展史上的一项重要变革。省级以下地方审计机关人财物统一管理，利于统筹省级以下地方审计机关的力量，加强对重要领域、重点资金的审计，提高审计工作效率和质量。最重要的是，利于地方审计机关独立行使审计监督权，实事求是地出具审计报告。要切实改变目前审计机关双重领导体制下，地方政府的权力大于上级审计机关的现状，减少地方政府对审计结果的干预，强化预算执行审计，应尽快推行省以下地方审计机关人财物统一管理，保障地方审计机关依法独立行使审计监督权，使地方审计机关在新状态下，审计工作更好适应经济社会发展新常态，切实发挥审计在国家治理中的基石和重要保障作用。