住宅建设用地使用权“自动续期”研究

莫智慧 程 忠

江苏云崖律师事务所，江苏 无锡 214072

近年来，随着深圳、温州、青岛等地陆续出现了土地使用权年限到期的情形，土地使用权使用年限如何续期的问题开始引起国土资源部等政府部门以及广大学术界的关注，这也是与广大公民息息相关的社会问题。2007年颁布的《物权法》第一百四十九条规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”这一规定似乎为这一问题提供了一定的法律依据，然而这一规定又是极其宽泛的，在实践中可能会出现操作难度较大、缺乏具体的操作依据等问题，毕竟《物权法》颁布时的设想是大部分国有土地上的住宅建设用地使用权年限是70年最高年限。很明显，在《物权法》颁布之前乃至在《物权法》颁布之后，立法者并没有针对土地使用权到期后如何续期做好及时的预判，起草制定相应的配套法律法规，从而导致了当前的法律空白状况。当然，法律来源于实践，而非创造实践，法律的出现及发展本身是出于解决实际问题的需要，因此，一旦出现问题，积极运用现有的法律法规，创造性地去解决面临的问题才是最重要的。

一、问题的由来

2016年4月16日，浙江温州部分市民住宅土地使用权到期需支付高额费用续期的遭遇，被媒体广泛报道，引起社会各界高度关注。4月20日，国土资源部与浙江省国土资源厅迅速反应，组成联合调研组，赴温州市调研指导住宅土地使用权20年到期延长问题。

实际上，房屋土地实际使用年限低于70年并提前“撞限”的现象，温州并非个案。深圳、青岛、重庆等地也出现过类似情况。在《物权法》颁布之前，不少地方在出让国有土地时，只要其出让年限不超过法律规定的70年最高年限，都是符合法律法规的规定的。温州事件，将土地使用权续期无法可依的问题在成为各地普遍现象之前暴露出来，为充分讨论“如何续期”留出了时间。土地使用权期限届满该如何续期，这个问题至关重要且无可回避。当前，房价不断上涨，不少家庭都是集全家之力才付了首付，还要花二三十年去还房贷，等还完房贷刚享受了二三十年，又要为土地使用权高额续期费用而发愁，那公民就真正沦为世代为政府、为银行打工的“房奴”了。这对国家社会经济的发展乃至整个民族的发展不见得是件好事。

而造成这一问题的另一个原因是，我国的土地所有权与房屋所有权之间存在着不同的权属关系，前者为国家或集体所有，个人及家庭是不能享有土地所有权的，其享有的只是宅基地使用权、住宅建设用地使用权，这是和我国的公有制制度密切相关的。在无法从本质上变更公有制的前提下，研究当前体制下土地使用权如何续期显得更为务实。

二、现有法律法规的规定

对土地使用权期限届满问题作出规定的法律法规，除了上文提及的2007年颁布的《物权法》之外，还有2004年修订的《土地管理法》、1990年国务院颁布施行的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》以及2007年8月30日修改的《城市房地产管理法》。后面三部法律法规的规定较为相似，如城市房地产管理法第22条规定，“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。”“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。”从字面上看，土地使用者在使用年限期满后需要继续使用土地的，需要向有关部门申请续期，很明显这与《物权法》规定的“自动续期”是相矛盾的。而如果按照法律法规的效力位阶来分析这四部法律法规的效力的话，《物权法》作为由全国人民代表大会表决通过的法律，应当具有最高的效力。其他效力较低的法律法规规定的内容与《物权法》相冲突的，应当以效力更高的《物权法》为准。

三、当前存在的问题

在明确了住宅建设用地使用权自动续期后，仍然存在着诸多实操问题，同样，学术界对此也没有达成统一的意见，还存在着争议。

一是自动续期是续费还是免费？从公民角度出发，采用免费自动续期的模式似乎可以一了百了，不会出现房权与地权的冲突问题。但这样一来，土地使用权就变成了土地所有权了，公民花较少的费用就可以世代享用土地权利，土地公有也就变成土地私有了。但如果采取续费续期的模式，续费的标准如何确定则成为一大难题，高了，公民无法接受；低了，续费也就成了象征。学界对此也存在着两种主要观点，一种观点认为，“自动续期”应当是无偿的。支持这一观点的孙宪忠教授认为：“我们是社会主义国家，土地所有权实质上是全民共有，居民不应该就此再次付费；目前我国地价房价畸高，也不应该让民众负担过重。”①王利明教授也认为：“政府已经在建设用地使用权出让时获取了较大利益，如果续期时再进行收费，会对房屋所有人增加很大负担。”②全国人大常委会法工委民法室扈纪华巡视员则指出：“自动就是指不需要任何条件，所以自动续期在法律上不应当附加任何条件与行为。”另一种观点认为，住宅建设用地使用权应当续费续期。支持这一观点的杨立新教授提出：“70年期间的和不足70年的住宅建设用地使用权价格有较大差距，为了公平和等价有偿的原则，不足70年的应当补足差额”③，“在70年期间届满后，住宅建设用地使用权人应当向政府缴纳税金”④。

二是自动续期的期限如何确定？针对这一问题，目前存在着两种观点：一种观点认为，无论是否免费续期，续期的期限是无限的，即无限接近于永久性使用住宅建设用地。如上文提到的杨立新教授虽然是有偿续费的支持者，但他同时认为：“经过自动续期之后的住宅建设用地使用权届满就成为了无期限的土地用益物权。”⑤另一种观点则认为，“建筑物剩余寿命需要评估，但评估需要耗费大量的人力财力成本，所以应当明确规定自动续期的具体年限，考虑到维护房地产市场的基本稳定并能够与先行出让年限对接，住宅建设用地的续期年限可设定为目前普遍采取的50年。或者续期期限应为法律所规定的最长期限，例如居住用地即为70年。”⑥笔者认为，事实上，无论是“无期限说”还是“有期限说”，其最终的目的是如何来确定一个合理的期限，在个人利益与国家利益之间取得一个相对的平衡，一方面能够让公民能够接受，而不至于成为“房奴”，另一方面让整个社会和国家能够“轻装上阵”，而不至于过度依赖房地产市场的收益。

三是自动续期是直接自动续期还是需要提出申请办理手续？上文述及《物权法》与其他三部法律法规存在的区别，这直接导致了实务和学术界也存在着两种观点：一种是从文义解释的角度出发，认为自动续期即是不需要办理任何申请手续，如此才符合《物权法》的要求，也是节约资源、提高效率的考虑。另一种观点则认为：目前住宅建设用地使用权人实际上均未与政府部门签订有关土地使用权出让的合同，自动续期时形式上至少应当由现使用权人与政府再次签订一份建设用地使用权出让的合同。笔者认为，第二种观点未免太过于注重形式了，因为《物权法》及其司法解释都明确了房屋所在的建设用地上的使用权为全体房屋所有权人共同共有，如果需要在续期的时候再一一重新签订出让合同，一则是合同中须得约定出让土地的四至范围，如果将涉及到的土地一一划分并明确其权属，那么将涉及到一系列的相邻权、地役权关系，简单的关系反而变得复杂化；二则是如此操作是以形式主义对待形式主义，大量的合同签署不仅是对社会资源的极大浪费，也难以满足社会高速发展、权利资源快速流转的发展趋势。但是，这并不代表着笔者同意不经过任何手续的自动续期，具体理由笔者将在下文详述。

四、问题的解决

在上文的分析中，笔者更倾向于适当的有偿续期模式，即在自动续期的原则之下，采取合理的续费标准和适当的续期手续，来延长住宅建设用地使用年限。

(一)有偿续期

笔者认为，我国需要采取有偿续期的原因有二：一是我国实行土地公有制，土地在当前只能由国家所有或集体所有，在自动续期的前提下如果还采取无偿续期的模式的话，无异于赋予了公民土地所有权，也就是确定了土地私有制度。那么即使是公民的房屋毁损灭失，只要是住宅建设用地使用权还在，公民就可以无限重建而占有土地，这与我国的基本制度是极度相悖的，至少在可预见的将来是不可能采取这种模式的。二是有偿续期符合我国当前的用益物权制度。住宅建设用地使用权是用益物权的一种，而用益物权的本质是建立在他人所有权上的他物权，理应支付相应的用益对价。如果是无偿续期，住宅建设用地使用权就不是用益物权范畴了。三是我国地少人多，土地资源又是不可再生资源，无偿的自动续期会导致土地资源不断集中，社会活力丧失，越富有的人会拥有越来越多的土地，这就回到了历史上一次次引发社会矛盾、阶级对立的土地兼并事件，对社会稳定、国家发展是有百害而无一利。

(二)续费标准

土地出让时政府一般采取拍卖的方式获得巨大的土地收益，这种方式一方面让地方政府看到了巨大的利益，以至于很多地方政府过度依赖出让土地，另一方面过高的出让金最后都分摊在广大购房者身上，从而导致公民的购房压力增大。为了降低住宅建设用地使用权续期时的费用，也为了能够更好地被公民所接受，笔者认为，在续期时应当区别土地出让所采取的拍卖定价方式，采取固定比例续费的标准，如由政府与公民代表共同委托评估机构，由评估机构采取符合市场发展规律的方法评估续期时的住宅建设用地使用权的价值，再由政府按照评估价的一定比例来收取续期费用。当然，这种方法中也不是没有任何问题，公民代表的选举、评估机构的选定、评估价值的确定、续费比例的确定等等都是需要综合各种因素才能确定的，在实际操作中也必然存在着这样那样的问题，需要立法者及司法者在实践中不断总结经验，得出一套相对高效、适当的法律法规。

(三)自动续期的期限

上文提到，有学者认为住宅建设用地使用权可以无限续期，这种观点是不符合现实观念的。一是当前我国正处于社会经济高速发展的阶段，城镇化速度较快，有可能上一年的规划下一年就不符合新的规划要求了，加上我国大部分城市在建设的过程中存在盲目建设、重复建设的现象，城市领导者的整体规划水平不高，大拆大建的情形时有发生，可能还没等到使用权人续期，房子已经被以“公共利益的需要”为由被拆迁了。二是我国当前大部分房屋的使用寿命在达到70年后很可能已经无法使用了，如果还采用无偿自动续期就显得毫无必要。有学者认为：“为了防止当事人约定很短的使用年限以损及与建设用地使用权人进行交易的第三人的利益，维护建设用地使用权作为一种物权本应具有的稳定性，规定一个最低年限是妥当的。”⑦笔者认为，与其设置一个最低的续期年限，倒不如在笔者上文提及的评估过程中直接评估续期土地上的房屋能够继续安全使用的年限，公民可以根据自己的需要选择是否续期：愿意续期的，可以缴纳相应费用获得续期；不愿意续期的，可以由政府以房屋继续存续的评估价格来购买房屋，原来的业主转让产权并退出，如此会使得政府在下一轮的拆迁工作中，由于已有一部分是政府自有房屋，可以避免在后续的拆迁发生大量的权属纠纷，也更加有利于推进下一轮的拆迁工作。

(四)自动续期的手续

上文论及，笔者认为自动续期需要办理一定的手续，而不是采取重新签订土地出让合同的方法，理由是：《物权法》第一百三十九条规定：“建设用地使用权自登记时设立。”重新签订土地出让合同的行为并不能直接引起建设用地使用权使用权主体变更的效果。而续期在当前的法学理论中应属物权变动的一种，因此，续期仍然应当通过登记这样的公示途径来获得公信力。笔者认为，在续期时，房屋全体业主作为建设用地使用权的主体，对建设用地使用权是共同共有的状态，那么在履行了必要的缴费程序后，国土管理部门可以将愿意续期的全部业主作为权利人进行登记公示，以完成必要的续期程序。

五、总结

可以预见到，在不久的将来会出现大量的土地使用权到期的情形，亟需立法者制定一套可操作性强、兼顾公平和利益的法律法规来落实“自动续期”的规定。《物权法》“自动续期”的表述尽管为住宅建设用地使用权年限到期后的如何处置指明了方向，但是仍然不够具体，不具有可操作性。在已经公布的《民法典》各分编草案第一百五十二条也有类似的规定，留下了较大的立法空间。因此，由国务院先制定行政法规或由全国人大及其常委会授权特定省市进行试点，再根据试点的效果来完善建设用地使用权的相关制度，应是今后土地使用权续期的实践方向。

[ 注 释 ]

①孙宪忠.为什么住宅土地期满应无条件续期.经济参考报，2016-4-25.

②王利明.物权法研究(下卷).中国人民大学出版社，2007：169-170.

③杨立新.住宅建设用地使用权期满自动续期的核心价值.山东大学学报，2016(4).

④杨立新.70年期满自动续期后的住宅建设用地使用权.东方法学，2016(4).

⑤同4.

⑥房绍坤.物权法用益物权编.中国人民大学出版社，2007：204.

⑦高圣平.建设用地使用权设立规则.中国土地，2009(11).