扶贫领域“苍蝇式”腐败现象的透视与矫治

孙保平 李明晓

河南省邓州市人民检察院，河南 邓州 474100

一、犯罪主要特点

一是覆盖面广，包含了脱贫攻坚的重点领域。五年来，该院共办理扶贫领域贪污贿赂犯罪案件25件34人，总案值240余万元，涉及粮食直补、农资、农机补贴、养殖业奖励扶持、退耕还林、移民迁安、危房改造、医疗卫生、教育培训等领域，涵盖了中央确定的脱贫攻坚“五个一批”重点领域。发展生产脱贫领域发案9件，占总案数的36%；异地搬迁脱贫领域发案11件，占总案数44%；生态补偿脱贫、发展教育脱贫、社会保障兜底脱贫领域也时有发生。

二是犯罪链条长，寄生于脱贫攻坚的生命线。从案件发生的环节来看，扶贫领导机构中发生1件1人；市直相关职能部门发生3件3人；乡镇政府及基层站所发生8件8人；村级基层组织中发生13件22人。如该市农办(与扶贫办合署办公)副主任刘某利用负责发展农业生产脱贫整体推进、农综开发的项目招投标、监督、验收等职务之便，受贿12.9万元，被判处有期徒刑一年并处罚金十万元。这些案件发生的部位和环节，与扶贫工作的组织实施体系一一对应，形成了从扶贫领导机构——市直相关职能部门——乡镇政府及基层站所——村级基层组织一条比较清晰的职务犯罪寄生链条。

三是犯罪黑点多，突出发生在脱贫攻坚的基层堡垒中。从犯罪黑点及分布来说，虽然各个关键环节都有犯罪发生，但在关键的基层堡垒中发案最多。乡镇基层站所以及村级组织“两委”工作人员是扶贫工作的具体组织者和实施者，在扶贫攻坚战中，发挥着积极的堡垒作用，但腐败也更容易在堡垒内滋生。据统计，村组“两委”及其他工作人员贪贿人数比重最大，占总人数的62.9%，如彭桥镇绳岗村支书姚某等5人利用协助政府开展退耕还林、生态脱贫工作之机，套取国家专款19万元；其次是乡镇政府和基层站所的工作人员，占总人数的22.9%。两项“堡垒”中合计发案占85.8%，是惩防的关键部位。

四是罪名集中、案值小，呈现“苍蝇式”腐败。在所办案件中，所触犯的罪名比较集中，主要涉及贪污、贿赂犯罪，也存在两者交叉犯罪情形。其中贪污罪14件23人，分别占查处案数、人数的56%、67.6%；行贿受贿犯罪10件10人，分别占40%、29.4%。但这些案件的案值大都比较小，若按刑法修订案(九)及解释的标准，除该市赵集镇纪委原书记张某在主管异地搬迁脱贫、建设新型农村社区的过程中，贪污10万元、受贿30余万元为大案外，其他均为20万以下的“小案”。如罗庄镇、裴营乡农业发展中心原主任杨某、符某、构林镇纪委原书记林某分别贪污防疫员补助、收受养殖户贿赂合计3.08万元、3.65万元、3.9万元。上述案件的案值及情节，若按新标准判刑，95%以上的将是非实刑判决。从法律效果来看，扶贫领域贪污贿赂犯罪案件呈现“苍蝇式”腐败，应引起检察机关对惩治与预防工作重点的关注和思考。

五是后果恶劣，严重影响了脱贫攻坚的推进。扶贫领域职务犯罪多发在人民群众身边，损害了人民群众的民生利益，极易激化矛盾，引发上访甚至集体访、越级访。该院五年来受理的信访案件，65%以上都涉及民生扶贫领域。如彭桥乡绳岗村委5人贪污退耕还林案、腰店乡前齐村支书齐某套取、侵吞粮补和农资综合补贴案等都引起了群众集体上访，影响恶劣。

二、原因分析

造成扶贫领域贪污贿赂犯罪多发的原因是多方面的，除了涉案人的主观原因，以及发案单位的制度漏洞，管理、监督失位等客观原因外，职能部门的管理与监督、检察机关的惩治与预防也都有值得思考、完善和加强的方面。

一是职能部门对脱贫政策的公开不积极、不主动。扶贫主管部门和相关职能部门对扶贫法律法规政策的宣传力度不大，内容不系统、手段不灵活、方式与群众生活结合不紧密，特别是对重要信息不积极、主动公开甚至不公开，导致社会公众无法有效监督，方便了暗箱操作。

二是脱贫工作推进情况的监督机制不健全、不完善。首先，上级和本级扶贫办及财政、审计、监察等职能部门对专项扶贫资金监管乏力，缺少制度化、常态化有效管控。其次，乡镇政府及基层站所对扶贫开发项目资金监管不深入，往往派发任务、拨款了事，对资金是否真正落实到相应项目、主体上及其实效的监督严重缺位。第三，村组基层组织执行扶贫政策弹性大，主观随意性强，村级事务公开不到位，群众很难有效监督。以致对上级部门监督怕“有事”，蒙混敷衍；对同级监督部门如财政、审计等监督怕“费事”，不愿协同；对纪律、监察、检察机关的监督怕“出事”，被动接受监督。

三是惩防扶贫职务犯罪的力度不大。由于扶贫领域职务犯罪案件对社会的危害是长远的、隐性的，查处的紧迫度不及直接危及社会稳定平安的侵财型、暴力型等刑事犯罪案件，加上该类案件与各类社会主体的利益交织，查处的难度高、压力大、干扰多，导致打击力度不够，往往必须与党委、政府主导的统一整治行动相结合、相配合才能取得相应效果。同时，在查案实践中，由于农村财务管理混乱不规范，认定费工费时难度大，且农村基层组织人员是否是协助政府从事扶贫具体工作较难严格区分，也在一定程度上影响了对该领域职务犯罪案件的查处力度。

四是脱贫领域职务犯罪的社会化预防影响力小、工作滞后。检察机关专门预防力量不足且工作量不断增大，在扶贫领域职务犯罪预防上的精力有限，方法、手段不多、不活，更未有效组织、引领社会力量参与，导致社会化预防效果不理想，与严惩该领域职务犯罪的高压态势不相协调，与该领域职务犯罪突出的“苍蝇式”腐败特征不相适应，与群众的要求还有相当差距。

三、对策建议

一是强化脱贫法律法规政策宣讲。着力组织扶贫主管部门和相关职能部门，通过报纸、广播、电视等传统媒体和互联网、微博、微信、手机短信等新兴媒体，开展广泛、深入、持久的扶贫法律法规政策宣传教育，特别是结合该领域特点和基层群众生活实际，积极传递简洁明了实用的扶贫政策、法规、项目、条件、流程等信息，加强宣传实绩考核、问效，确保为群众提供“明白卡”式的服务，方便社会各界监督，从根本上遏制暗箱操作。

二是强化脱贫领域监督跟进机制的规范完善。按照中央顶层设计，重点建设五个平台，完善五个机制，开展十大行动，推进十项工程。着重完善贫困户建档立卡，建好扶贫大数据平台，打好精准扶贫精准脱贫基础，把脱贫攻坚政策措施不折不扣落实到贫困人口。创新扶贫资金分配、项目审批、组织实施等方面的制度办法。完善扶贫资金项目扶贫主管部门内、外双重监管问责机制，层层落实监督责任。加大信息公开力度，置于“阳光”下运行，全过程接受社会监督。

三是强化脱贫领域职务犯罪惩防。在不断增强政法各机关工作合力，注重信息共享和工作联动，持续加大对扶贫领域一般刑事犯罪和职务犯罪打击力度的基础上，更加注重对该领域职务犯罪的社会化预防：首先，在刑法修正案(九)和“两高”司法解释对职务犯罪量刑标准作出重大调整的大背景下，立足基层扶贫领域职务犯罪面广、线长、黑点多但罪名集中、案值小，呈现“苍蝇式”腐败的实际，调整对该领域职务犯罪的惩防关系，从着重“治标”的惩治向着重“治本”的预防转型，提升综合整治实效；其次，针对检察机关职务犯罪预防力量相对不足与工作任务不断增大、工作重要性不断提升的现实矛盾，加强预防力量配备，优化人员结构，促进扶贫领域职务犯罪预防的深化、细化；第三，强化检察机关与纪检、监察、审计、财政等机关的工作合力，努力构筑市、乡、村三位一体的扶贫领域职务犯罪预防网络，加强执法办案信息公开，着力整合、引导各类社会力量参与扶贫领域职务犯罪的监督、预防、惩治，形成社会化预防格局。