农村村民自治权行使中的法律问题研究

马启仁 禹宁宁

西北民族大学法学院，甘肃 兰州 730030

从现有的理论研究来看，我国村民自治制度大致经历了三个阶段：第一阶段：从1980年——1987年村民自治的产生和自治制度的形成；第二阶段：1988年《中华人民共和国村委会组织法》的试行和1998年村民自治制度的基本确立；第三阶段：1998年《中华人民共和国村委会组织法》的正式施行到现在，村民自治制度正式形成并渐趋完善。我国基层群众自治实践取得了显著发展和进步。但不可否认的是，村民自治权在行使过程中有许多法律问题，如村民自治权是公权力还是私权利的法律定性问题、村民自治权的主体和界限问题以及村民自治权的司法救济问题等，理论界对于上述问题已有相当的研究，但对于像村民自治权的性质问题一些学者避而不谈，从而在解决其他类似问题时缺乏应有的理论和法律依据。因此，有必要对上述问题予以分析和研究，从而提出解决实践问题的可行性方案。

一、村民自治

根据我国现有的法律和实践，可以对村民自治做如下定义：“村民自治，是指农村特定的区域内的全体村民，依照宪法和法律的规定，根据民主的原则建立自治组织，确立自治规范，自我管理本区域内的公共事务和公益事业的群众治理模式。”[1]从立法和实践来看，村民自治主要涉及村民自我管理、教育、服务监督等方面的权利。村民自治权与村民自治的关系，可以比照民族区域自治权和民族区域自治制度两者的关系，即村民自治权是村民自治的前提，村民自治制度是村民行使村民自治权的法律保障和有效手段，两者相辅相成，共同为基层群众自治性组织服务。

二、村民自治权的法律定性问题

对于村民自治权的法律定性问题，理论界存在很大争议和分歧，因此也并未形成统一的认识。目前主要形成三种观点[2]。第一，村民自治权属于公权力。这种理论建构是比照政府组织而形成的，认为村委会是类似于政府的组织，其地位、性质和职能趋近于政府，受党和政府的领导，自主管理村内事务。第二，村民自治权属于私权利。村民自治是全体村民共同治理村内事务，广大村民可以在行使权利的过程中获益。而且，这种自治权利不仅来自于宪法和法律的规定，更是广大村民对于自身权利的让渡，通过村规、民约等方式，将其自治权交由全体村民民主选举产生的村委会代替行使，这种权利根源于村民，属于私权利的范畴。第三种观点就是村民自治权具有公权力兼私权利的共同属性。这种观点认为村民自治权的权力主体是村委会和村民，二者在法律上具有相同的地位。事实上，村委会仅仅是全体村民的权利代位行使者，并不具有法律上的真正权利主体地位，这种将二者等同的观点是不可行的。

综上，笔者认为村民自治权应属于公权力的属性。村委会是根据《村委会组织法》及相关法律的规定而设立的，受党的领导和上级政府的指导和监督，在法律规定的权限范围内行使权力，通过民主决策、共同协商的方式自主管理本村的事务，同时以村务公开、信息透明等方式受广大村民的监督。

三、村民自治权的法律救济问题

虽说《村委会组织法》规定了村民自治权的行使规则，但实践中还是存在村民自治权不规范行使的现象。理论界将此定义为村民自治权的“异化”[3]。其主要表现为两方面：第一，村民与村民自治组织之间的矛盾，即内部矛盾，主要体现为村民的自治权利和村民自治组织的自治权力间的冲突以及二者的界限问题、村民小组和村民会议与村民自治组织的矛盾问题；第二，村民自治组织与乡镇政府间的矛盾，即外部矛盾，集中表现为乡镇政府过多的干预村内事务，村民自治权不能得以有效行使。

四、村民自治权的权力主体问题

根据现有的法律规定和实践来看，村民自治权的主体有村民个体和村民自治组织，自治区权的类型包含个体自治和集体自治。

村民个体作为村民自治权的权力主体无可争议，广大村民根据宪法和法律的规定，依法行使其自治权利，包括民主选举、事务决策、管理村内事务、监督权力的运行等[4]。村民个体可以在法律框架内制定村规民约，通过民主协商和决策的方式，处理村内事务，并就村内治安，纠纷调解等事项进行决策和处理。村民自治权的行使是与村民个体不可分离的，村民自治权应当是属于村民的一项政治性权利。实践中对于村民身份的确认有些许争议，但不管采用何种标准，只要是本村村民，即可享有村民权利，是村民自治权的合法主体。

村民自治组织是村民小组、村民代表会议、村民会议、村民选举委员会、村民委员会的统称。这些自治组织代表全体村民行使集体的村民自治权。村民选举委员会是村民委员会的临时机构，负责村委会的选举工作；村民代表会议和村民会议负责制定在法律框架内的村民自治章程和村规民约，对村内的重大事务享有决策权。村民委员会是村内事务的执行机构和对外代表机构，村民小组则是村民委员会的下一级机构，协助村委会开展工作。目前我国《村委会组织法》对村民委员会的产生、职能等做了较为具体的规定，但对于村民自治组织的其他组成部门的规定较少，立法上有待完善。

五、村民自治权完善的几点建议

(一)明确界定村民自治权的性质和内涵

现有的法律中未对村民自治权的性质做出明确的规定，这种权利性质的模糊性致使村民自治权的行使经常出现矛盾，此外，对于村民自治权的内涵有争议和规定不全面，这使得权利的界限不明确，有望出台《中华人民共和国村民自治法》及相关司法解释对这一问题予以明确规定。

(二)确定、完善村民自治组织的职能

现有的《村委会组织法》对于村民小组、村民会议、村民代表会议、村民选举委员会的职权、具体产生程序都未做出规定，这种立法的缺陷容易导致这些自治组织间的权力职能划分不清，在日常运作中难以协调、有序地处理村内事务。基于此，有必要出台相关司法解释弥补这一缺陷。

(三)完善村民自治权的救济途径

村民自治权在行使过程中容易受到政府行政权力的侵害。村民及村民自治组织可以通过行政救济和司法救济的方式维护自己的合法权益[5]。

1.行政救济

(1)申请行政诉讼。村民和村民自治组织可以向人民法院提起行政诉讼以维护其自治权；

(2)申请行政复议。村民和村民自治组织可以向行政复议机关对于原具体行政行为的合法性和适当性进行审查，纠正违法行为、维护自己的合法权益。

(3)申请行政补偿和赔偿。对于行政机关的合法行政行为和不合法行政行为使村民权利受侵害时，村民及村民自治组织可申请行政补偿或行政赔偿。

2.司法救济

在司法救济方面，应明确规定政府行政机关干预村民自治的事项和范围并赋予村民就受侵害事项提起诉讼的诉权，通过诉讼解决自治权的界限问题，从而可以更好的行使其自治权。

[1]翟志光.村民自治司法救济问题研究[EB/OL].中国选举与治理网，2003-04-11.

[2]石凤刚.村民自治权的性质研究综述[J].法制与社会，2016(6)：170-171.

[3]陈忠禹.村民自治权研究综述[J].政法学刊，2010(2)：34.

[4]谢明.浅析村民自治权[J].法制与经济，2008(174)：41.

[5]陈森林.论村民自治权的法律救济[J].法制与社会，2008(2)：190.